深化財政“上審下”的一點思考

根據(jù)我國現(xiàn)行財政管理體制和審計機(jī)關(guān)組織體系，財政審計包括本級預(yù)算執(zhí)行審計（又稱財政“同級審”）、下級政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計（又稱財政“上審下”）以及其他財政收支審計。“同級審”是各級審計機(jī)關(guān)在本級政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下，對本級預(yù)算執(zhí)行情況實施的審計。“上審下”是審計機(jī)關(guān)對下級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計。“上審下”與“同級審”的不同之處在于：“上審下”的主體是上級審計機(jī)關(guān)，“同級審”的主體是同級審計機(jī)關(guān)；“上審下”的審計時限根據(jù)工作需要進(jìn)行劃定，可以跨年度審計，而“同級審”是對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行全過程的審計。財政“上審下”經(jīng)過了二十多年的實踐，其審計模式走入了一個套路，如何擺脫“老面孔”、“老一套”，轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新審計方法，適應(yīng)現(xiàn)代公共財政管理體制及財稅改革的要求，使財政“上審下”繼續(xù)深入發(fā)展，從審計署到地方各級審計機(jī)關(guān)都在進(jìn)行積極探索和有益嘗試。

一、“上審下”的歷史沿革

《審計法》頒布實施以前，我國財政審計實行的是單一的“上審下”制度，即上級審計機(jī)關(guān)只對下級政府財政收支進(jìn)行審計，不對本級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計監(jiān)督。但從審計實踐來看，地方財政行為不規(guī)范和違紀(jì)問題往往與本級政府意志、政府行為、地方利益有關(guān)，只有對本級政府財政收支進(jìn)行審計，才能全面深入地反映財政管理中存在的深層次問題，進(jìn)而從體制、制度和機(jī)制等方面提出意見建議。

《審計法》頒布實施后，財政審計開始實行“同級審”與“上審下”相結(jié)合的審計監(jiān)督制度，審計機(jī)關(guān)不僅要對下級政府的預(yù)算執(zhí)行情況和財政決算進(jìn)行審計，還要對本級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。這樣就改變了以往單一的“上審下”制度，擴(kuò)大了財政審計領(lǐng)域，增強(qiáng)了財政審計力度，形成了一個從不同層次、不同角度對政府財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督的方式。各級審計機(jī)關(guān)以“兩個報告制度”（即向本級政府提出預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果報告、受政府委托向人大提出預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計工作報告）為中心，積極開展了對本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計和對下級政府財政預(yù)決算的審計。

二、“上審下”的發(fā)展現(xiàn)狀

財政“上審下”經(jīng)過二十多年的發(fā)展，多數(shù)地方已形成了“兩年審一次，一次審兩年”全覆蓋無間斷式的審計格局，但對于本級行政區(qū)劃內(nèi)所轄下級政府較多的審計機(jī)關(guān)來說，由于下級政府?dāng)?shù)量多，審計任務(wù)重，而財政審計力量嚴(yán)重不配比，這種審計格局已經(jīng)越來越難以適應(yīng)形勢的變化。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使財政稅務(wù)部門業(yè)務(wù)總量和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的復(fù)雜程度呈幾何級數(shù)遞增，靠一個財政處或一個財政科幾個人的力量，要在短短的時間內(nèi)，把一個地區(qū)兩年的財政狀況摸清摸透是不太現(xiàn)實的。審計人員像走馬燈一樣，一年跑六、七個地方，兩年就輪完一遍實在不堪重負(fù)，審計效果也令人堪憂，要完成審計計劃，審計質(zhì)量就難以保證。一些縣（區(qū)）特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“上審下”，幾乎已經(jīng)流于形式，抄幾個報表數(shù)字交差。同時由于財政“同級審”的存在，審計內(nèi)容和范圍有所交叉，有一些界限不明確，也存在重復(fù)檢查的問題。因此近些年，從審計署開始，財政“上審下”的形式有了改變，如2006年審計署開展的對5個省各類中央補(bǔ)助資金的全面審計。

三、深化“上審下”的途徑

財政“上審下”應(yīng)該走向何方，該如何擺脫十幾年如一日的老面孔，尋求新的發(fā)展和變化，不僅審計署在探索，而且地方各級審計機(jī)關(guān)也在不斷探索、不斷創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，要改變財政“上審下”的形式，豐富“上審下”的內(nèi)容，可從以下幾方面進(jìn)行嘗試：

（一）在常規(guī)“上審下”中側(cè)重財政專項資金審計內(nèi)容。如側(cè)重對農(nóng)業(yè)專項資金、社保專項資金、教育專項資金、上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)資金以及重點建設(shè)資金、政府采購資金等財政專項資金的審計。由于這類資金審計與各業(yè)務(wù)處有重合，因此需要在同一審計機(jī)關(guān)內(nèi)部整合資源，打破科室和專業(yè)審計界限，實行審計計劃、方案、實施、報告、處理的“五個統(tǒng)一”，一次審計，兩樣成果，同時避免重復(fù)審計。

（二）在常規(guī)“上審下”中突出財政級次管理審計內(nèi)容。如省廳近幾年開展的對各設(shè)區(qū)市財政預(yù)決算級次管理審計。這一審計模式注重對整個政府性資金預(yù)決算級次管理情況進(jìn)行審計，重點檢查財稅部門預(yù)決算級次管理的合規(guī)性、真實性、準(zhǔn)確性，檢查共享稅和應(yīng)上繳上級財政的各項行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入等非稅收入的征收、管理和解繳情況，揭示混淆入庫級次、擠占上級收入等突出問題，重點檢查主管部門亂開政策口子，違規(guī)減免應(yīng)上繳上級財政管理的各項非稅收入。實踐證明，這一審計方式突出了對下級政府財政預(yù)算執(zhí)行和財政決算全過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)容的審計，對于維護(hù)財政預(yù)決算級次管理和分配秩序，關(guān)注政府財政資金的安全和使用效益，有效回避常規(guī)“上審下”的審計風(fēng)險是一種有益嘗試。

（三）將“上審下”與下級審計機(jī)關(guān)“同級審”相結(jié)合。“同級審”與“上審下”雖然存在著內(nèi)容和級次等方面的差異不能相互代替，但可以通過整合上下級審計機(jī)關(guān)的審計資源，將二者結(jié)合起來充分發(fā)揮審計的整體優(yōu)勢。在開展“上審下”之前，先了解和掌握下級審計機(jī)關(guān)“同級審”的情況，找出二者的結(jié)合點，統(tǒng)籌規(guī)劃、相互銜接，劃定各自的重點范圍。特別是對“同級審”摸得透而管不了，“上審下”管得了而摸不透的問題，作為審計重點，區(qū)別情況，各有側(cè)重，達(dá)到上級與下級、質(zhì)與量的結(jié)合，形成一個有機(jī)整體，既可減少“同級審”與“上審下”不必要的的重復(fù)審計，又能相互補(bǔ)充，提高審計工作質(zhì)量和效率。

（四）將“上審下”與下級政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合。近年來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣級以下黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有了較大發(fā)展，不管是縣級、市級還是省級干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，由于是對一把手的審計，財政運(yùn)行狀況的審計是其核心內(nèi)容，這就使實際操作中將二者相結(jié)合進(jìn)行審計成為可能。特別對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)繁重而審計力量又相對薄弱的市、縣級審計機(jī)關(guān)，這是解決二者矛盾的有效途徑。通過對本級財政資金運(yùn)營情況的審計，以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)財政收支活動為載體，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為重點，強(qiáng)化對重點領(lǐng)域、重點部門、重大投資項目、重點資金的審計，深入揭示深層次問題，充分發(fā)揮財政審計的整體效益，拓寬“上審下”成果的運(yùn)用。

（作者單位：江西省審計廳）