電子監(jiān)管網(wǎng)背后的利益格局

8月1日，反壟斷法實施的第一天，國家質(zhì)量檢驗檢疫監(jiān)督總局(以下簡稱國家質(zhì)檢總局)就遭遇了反壟斷法的第一起訴訟。

北京4家防偽企業(yè)，將國家質(zhì)檢總局訴至北京市第一中級人民法院，針對國家質(zhì)檢總局大力推行的“中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)”(以下簡稱電子監(jiān)管網(wǎng))，他們請求確認(rèn)國家質(zhì)檢總局推廣電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營業(yè)務(wù)、強(qiáng)制要求企業(yè)對產(chǎn)品賦碼交費(fèi)加入電子監(jiān)管網(wǎng)的行政行為違法。

北京市一中院向原告方出具了立案材料收取清單。

4名原告分別為，北京兆信信息技術(shù)有限公司、東方惠科防偽技術(shù)有限責(zé)任公司、中社網(wǎng)盟信息技術(shù)有限公司、恒信數(shù)碼科技有限公司。

4家企業(yè)認(rèn)為，國家質(zhì)檢總局推廣電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營業(yè)務(wù)、強(qiáng)制要求企業(yè)對產(chǎn)品賦碼交費(fèi)加入電子監(jiān)管網(wǎng)的行政行為涉嫌違法，并且已經(jīng)損害到了全國防偽行業(yè)的利益。

訴狀稱，從2 0 0 5 年4月開始，國家質(zhì)檢總局不斷推廣電子監(jiān)管網(wǎng)。截至目前，國家質(zhì)檢總局單獨或聯(lián)合其他國家機(jī)關(guān)掛名，發(fā)布了近百個文件，同時還多次召開現(xiàn)場會、片會，督促各地企業(yè)對產(chǎn)品賦碼加入電子監(jiān)管網(wǎng)，同時要求生產(chǎn)企業(yè)對所生產(chǎn)的產(chǎn)品賦碼加入電子監(jiān)管網(wǎng)，供消費(fèi)者向該網(wǎng)站查詢。 2007年12月，國家質(zhì)檢總局又發(fā)布了《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定〉實施產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管的通知》，要求從2008年7月1日起，食品、家用電器、人造板、電線電纜、農(nóng)資、燃?xì)庥镁摺趧臃雷o(hù)用品、電熱毯、化妝品9大類69種產(chǎn)品要加貼電子監(jiān)管碼才能生產(chǎn)和銷售。

據(jù)了解，電子監(jiān)管網(wǎng)是由一家名為“中信國檢信息技術(shù)有限公司”(以下簡稱中信國檢)的企業(yè)經(jīng)營，入網(wǎng)企業(yè)需繳納數(shù)據(jù)維護(hù)費(fèi)，消費(fèi)者查詢需支付查詢信息費(fèi)和電話費(fèi)。原告4家防偽企業(yè)認(rèn)為，該公司同國家質(zhì)檢總局存有利益關(guān)系，涉嫌壟斷行為。

“國家質(zhì)檢總局推廣中信國檢經(jīng)營的電子監(jiān)管網(wǎng)經(jīng)營業(yè)務(wù)，使中信國檢在經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的企業(yè)中形成獨家壟斷的地位，嚴(yán)重?fù)p害了原告及防偽行業(yè)其他企業(yè)參與市場公平競爭的權(quán)利。”4家防偽企業(yè)的代理律師周澤認(rèn)為，國家質(zhì)檢總局的行為違反了反不正當(dāng)競爭法和剛剛實施的反壟斷法的規(guī)定。

同時，這4家企業(yè)認(rèn)為，國家質(zhì)檢總局還違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《招投標(biāo)法》中的相關(guān)規(guī)定。恒信數(shù)碼科技有限公司經(jīng)理郭勝地指出：“政府可以監(jiān)管企業(yè)，可以出資建網(wǎng)，我們支持；但政府應(yīng)通過法定程序，進(jìn)行招標(biāo)，選擇企業(yè)代理。”

“中信國檢獲得良好收益的同時，其他的防偽企業(yè)日子過得卻不怎么樣。恒信數(shù)碼科技有限公司工作人員由原來的70多名銳減至現(xiàn)在的七八名；曾經(jīng)在防偽行業(yè)中一直處于前列的北京兆信信息技術(shù)有限公司的業(yè)務(wù)量也急劇縮減；一些小型的防偽企業(yè)已經(jīng)倒閉。”

電子監(jiān)管碼引爭議。 7月25日，全國人大法律委員會組織了一次食品安全法草案的立法論證會。會上聚集了政府官員、法學(xué)專家和知名食品企業(yè)。

會上，可口可樂、瑪氏德芙、燕京啤酒等國內(nèi)外知名食品企業(yè)，幾乎一邊倒地抵制電子監(jiān)管碼。

作為一種全新的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式，電子監(jiān)管碼、電子監(jiān)管網(wǎng)是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(以下簡稱國家質(zhì)檢總局)自2005年起推行的業(yè)務(wù)。自推行以來，來自社會各界的質(zhì)疑聲音就不曾停止。

8月1日反壟斷法實施的第一天，北京4家防偽企業(yè)將國家質(zhì)檢總局訴到法院，成就了反壟斷法第一案。

是什么引起了這一連串的爭端乃至訴訟？

電子監(jiān)管網(wǎng)

國家質(zhì)檢總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門運(yùn)用信息化手段，為加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，面向全社會建立的公共服務(wù)網(wǎng)。

列入電子監(jiān)管網(wǎng)的產(chǎn)品都是行政許可管理的產(chǎn)品。實施電子監(jiān)管是對這一類產(chǎn)品標(biāo)志標(biāo)識的進(jìn)一步規(guī)范。按照入網(wǎng)要求，生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品外包裝上使用統(tǒng)一標(biāo)識的電子監(jiān)管碼。電子監(jiān)管碼一般是一品一碼，具有惟一性，相當(dāng)于產(chǎn)品的“電子身份證”。生產(chǎn)企業(yè)和流通企業(yè)可以通過互聯(lián)網(wǎng)掌握產(chǎn)品流通信息；消費(fèi)者可以通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、終端機(jī)查詢等途徑查詢產(chǎn)品信息；執(zhí)法部門對產(chǎn)品可以隨時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)有問題的產(chǎn)品迅速溯源和召回，對假冒偽劣行為予以快速查處。

“真的假不了，假的真不了，現(xiàn)在請和我一起相信，因為有了電子監(jiān)管碼。”點擊國家質(zhì)檢總局的官方網(wǎng)站，可以看到劉德華作為電子監(jiān)管網(wǎng)形象代言人的一段視頻。

政府機(jī)關(guān)邀請明星來做形象代言，并不多見。國家質(zhì)檢總局對電子監(jiān)管網(wǎng)推行的重視程度，由此可見一斑。

按照官方說法，從3年的推進(jìn)情況看，該網(wǎng)在5個方面發(fā)揮了作用：一是有利于消費(fèi)者快速了解產(chǎn)品信息，輕松識真辨假，對假冒偽劣產(chǎn)品方便投訴舉報，維護(hù)合法權(quán)益。二是有利于經(jīng)銷企業(yè)建立健全正規(guī)的進(jìn)貨渠道，規(guī)范和提高索證索票效率，對有問題的產(chǎn)品進(jìn)行溯源和召回，促進(jìn)經(jīng)銷企業(yè)進(jìn)真貨、賣真貨，擴(kuò)大銷售量。三是有利于生產(chǎn)企業(yè)和執(zhí)法部門快速準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)假冒產(chǎn)品、快速舉報、快速打擊，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。四是有利于政府質(zhì)量監(jiān)管部門提高監(jiān)管效率，同時發(fā)揮扶優(yōu)扶強(qiáng)的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。五是有利于推進(jìn)社會誠信體系的建立。

為什么這么好的措施，卻受到了有關(guān)方面的質(zhì)疑？

原來，有企業(yè)認(rèn)為：若以現(xiàn)在的技術(shù)來實現(xiàn)每個最小包裝都附上電子監(jiān)管碼，勢必會造成生產(chǎn)效率下降，生產(chǎn)成本增加。

而從事防偽技術(shù)的企業(yè)則擔(dān)心：電子監(jiān)管網(wǎng)被指定由一家企業(yè)運(yùn)營，未經(jīng)招投標(biāo)，不公平。

運(yùn)營模式

據(jù)知情人士透露，2005年，國家質(zhì)檢總局內(nèi)部曾傳出一份尚未發(fā)出的文件———國質(zhì)檢辦函(2005)183號《關(guān)于中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)推廣應(yīng)用有關(guān)事項的通知》。

這份日期標(biāo)示為“2005年4月4日”的紅頭文件，將電子監(jiān)管網(wǎng)描述為“國家質(zhì)檢總局與中信集團(tuán)、中國電信聯(lián)合建立的對生產(chǎn)產(chǎn)品實行電子監(jiān)管的全國性電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，要求“各地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要充分認(rèn)識運(yùn)用電子監(jiān)管網(wǎng)對履行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和從源頭打假職責(zé)的輔助作用”，“各地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要支持電子監(jiān)管網(wǎng)的建設(shè)”。

在當(dāng)時，這份流出的文件立即引起了防偽行業(yè)的震動，眾多防偽企業(yè)覺得自身將面臨不公平的對待。20多家企業(yè)聯(lián)名向中國防偽行業(yè)協(xié)會反映并上報給國家質(zhì)檢總局。

國家質(zhì)檢總局曾召集國內(nèi)領(lǐng)先的5家防偽企業(yè)召開座談會。

上述人士透露說，在會后，國家質(zhì)檢總局正式對外公布的183號文，有所修改。文中沒有了電子監(jiān)管網(wǎng)的介紹，將此前的表述改為“各地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要充分認(rèn)識運(yùn)用電子監(jiān)管網(wǎng)及其他類似網(wǎng)絡(luò)對履行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和從源頭打假職責(zé)的輔助作用”，“各地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要支持電子監(jiān)管網(wǎng)及其他監(jiān)管方式、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)類似網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)”。

雖然此表述將監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不再限定為電子監(jiān)管網(wǎng)一家，但眾防偽企業(yè)還是表示出一定的擔(dān)心。

2007年12月份，國家質(zhì)檢總局又聯(lián)合商務(wù)部、國家工商總局發(fā)文，要求家用電器、人造板、食品、化妝品等九類69種重點產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)必須加入電子監(jiān)管網(wǎng)，在產(chǎn)品包裝上使用統(tǒng)一標(biāo)識的電子監(jiān)管碼后，方可出廠銷售。

2008年2月21日，國家質(zhì)檢總局根據(jù)實施情況發(fā)布《關(guān)于2008年產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)推進(jìn)工作部署的通知》，對賦碼方式和上市時間進(jìn)行了調(diào)整。

正當(dāng)政府大力推行電子監(jiān)管網(wǎng)業(yè)務(wù)時，有企業(yè)發(fā)現(xiàn)電子監(jiān)管網(wǎng)實際上是由一家合資企業(yè)中信國檢信息技術(shù)有限公司(以下簡稱中信國檢)經(jīng)營。

關(guān)于中信國檢的猜疑越來越多。

質(zhì)疑聲中的公司

中信國檢是家什么樣的公司？

據(jù)香港聯(lián)合交易所披露的公開信息顯示，中信國檢的注冊資本為6000萬元，于2005年1月20日組建。最初股東包括：中信21世紀(jì)電訊公司、中國國家質(zhì)檢總局信息中心、中國華信郵電。

合資公司由中信21世紀(jì)電訊擁有50%權(quán)益，另30%權(quán)益由中國國家質(zhì)檢總局信息中心擁有，其余20%權(quán)益則由中國華信郵電擁有。

合資公司的董事會由九名董事組成，其中五名由中信21世紀(jì)電訊委任，兩名由中國國家質(zhì)檢總局信息中心委任，其余兩名則由中國華信郵電委任。董事會主席及副主席分別由中信21世紀(jì)電訊及中國國家質(zhì)檢總局信息中心委任。

公開信息中還披露，應(yīng)由國家質(zhì)檢總局信息中心現(xiàn)金出資的1800萬元，由另外一家公司墊付，并且不收取利息。承擔(dān)墊資義務(wù)的這家公司叫中信21世紀(jì)有限公司，是中信21世紀(jì)電訊公司的母公司，注冊于百慕達(dá)群島，在香港上市。

中信國檢合資協(xié)議中記載，“由于中國國家質(zhì)檢總局信息中心持有數(shù)據(jù)庫之擁有權(quán)，且鑒于其行業(yè)政策之顧問角色，故董事相信營運(yùn)合資公司乃絕對需要中國國家質(zhì)檢總局信息中心之參與”、“中國國家質(zhì)檢總局信息中心有責(zé)任(其中包括)就行業(yè)政策及業(yè)務(wù)方向為合資公司提供決策咨詢，以及支持合資公司之發(fā)展”，并且要求“訂立合資協(xié)議之三方將不會在中國從事任何或會對合資公司構(gòu)成競爭之業(yè)務(wù)”。

“國家質(zhì)檢總局信息中心參股其中，合適嗎？”一家防偽企業(yè)的高層對本報記者說。

參股撤股

據(jù)防偽企業(yè)介紹，電子監(jiān)管網(wǎng)的營利模式是：在質(zhì)量監(jiān)管平臺中，每件產(chǎn)品均會獲發(fā)一個獨有編碼，而該產(chǎn)品之物流信息將實時送回中央數(shù)據(jù)庫；消費(fèi)者如對產(chǎn)品有懷疑，可通過移動電話、固網(wǎng)電話或互聯(lián)網(wǎng)等不同渠道驗證真?zhèn)巍?/p>

按照現(xiàn)時計劃，電子監(jiān)管網(wǎng)會向制造商收取數(shù)據(jù)管理、編配獨有編碼的入網(wǎng)費(fèi)用及可能收取會員費(fèi)用。

國家質(zhì)檢總局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾經(jīng)對媒體透露，截至2008年6月30日12時，電子監(jiān)管網(wǎng)的入網(wǎng)企業(yè)已達(dá)58465家。按照電子監(jiān)管網(wǎng)入網(wǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每家企業(yè)600元/年，1年，電子監(jiān)管網(wǎng)就有3500多萬元的收入。

按照國家質(zhì)檢總局的要求，9類69種重點產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)必須加入電子監(jiān)管網(wǎng)，粗略估算，這69種產(chǎn)品共涉及企業(yè)約8.7萬家。若全部入網(wǎng)，電子監(jiān)管網(wǎng)每年將有5000多萬元的收入。 在香港上市的中信21世紀(jì)有限公司，2008年的年報中如此表述：我們已經(jīng)清楚地看到，電子監(jiān)管網(wǎng)/PIATS在全中國的推廣，正在為中國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。而我們的公司也會獲得良好的收益。

中信國檢獲得良好收益的同時，其他的防偽企業(yè)日子過得卻不怎么樣。恒信數(shù)碼科技有限公司工作人員由原來的70多名銳減至現(xiàn)在的七八名；曾經(jīng)在防偽行業(yè)中一直處于前列的北京兆信信息技術(shù)有限公司的業(yè)務(wù)量也急劇縮減；一些小型的防偽企業(yè)已經(jīng)倒閉。

這些防偽企業(yè)不斷地追問：政府部門在中信國檢參股，合適嗎？

國家質(zhì)檢總局很快作出了回應(yīng)，于今年4月17日召開了新聞發(fā)布會，宣布所屬事業(yè)單位國家質(zhì)檢總局信息中心將退出在中國產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)的股權(quán)。

國家質(zhì)檢總局相關(guān)負(fù)責(zé)人在會上解釋說，當(dāng)初之所以持股，是因為在電子監(jiān)管網(wǎng)研發(fā)階段，信息中心參與了研發(fā)和技術(shù)平臺設(shè)計等工作。而現(xiàn)在之所以又退出，是因為隨著研發(fā)階段的結(jié)束，監(jiān)管網(wǎng)進(jìn)入實際運(yùn)行和推廣階段，信息中心不再參與相關(guān)工作。考慮到電子監(jiān)管網(wǎng)已經(jīng)進(jìn)入正常運(yùn)作，質(zhì)檢總局不再參與日常事務(wù)，已經(jīng)將股份轉(zhuǎn)讓給中信集團(tuán)。國家質(zhì)檢總局表示：“電子監(jiān)管網(wǎng)和電子監(jiān)管碼不是防偽產(chǎn)品，而是中國政府為加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量全過程監(jiān)管而建立的產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺，是質(zhì)檢總局等部門按照國務(wù)院要求，建立產(chǎn)品質(zhì)量食品安全長效監(jiān)管機(jī)制的重要舉措。”

招投標(biāo)

“政府用30%的股份來和企業(yè)合作，并且大力推行該企業(yè)的業(yè)務(wù)，恐怕不合適，容易導(dǎo)致政府公信力下降等諸多問題。國家質(zhì)檢總局這次的退股行為，還是比較明智的。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授說。

馬懷德教授指出，在建設(shè)電子監(jiān)管網(wǎng)的過程中，政府有兩種選擇，要么是100%出資持股，履行政府的監(jiān)管義務(wù)；要么根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，通過招投標(biāo)委托一家企業(yè)來接手。

同時根據(jù)國家質(zhì)檢總局2003年的文件規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門或行業(yè)牽頭單位使用防偽技術(shù)或防偽技術(shù)產(chǎn)品對某類產(chǎn)品實施統(tǒng)一防偽管理時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。

在中信國檢接手之前，國家質(zhì)檢總局是否面對社會進(jìn)行了招投標(biāo)工作？

記者采訪了北京四家知名的防偽企業(yè)，分別是北京兆信信息技術(shù)有限公司、東方惠科防偽技術(shù)有限責(zé)任公司、中社網(wǎng)盟信息技術(shù)有限公司、恒信數(shù)碼科技有限公司，四家防偽企業(yè)均表示未得到任何公開招標(biāo)的信息。

“我們公司在國內(nèi)防偽行業(yè)中處于龍頭地位，我們的技術(shù)都沒問題，相信招投標(biāo)的話也有很高的贏面。但遺憾的是，我們卻沒有聽到過任何信息。”北京兆信信息技術(shù)有限公司副總經(jīng)理龍剛說。

“顯然，國家質(zhì)檢總局并沒有就電子監(jiān)管網(wǎng)的經(jīng)營向社會公開招投標(biāo)。”四家防偽企業(yè)的代理律師周澤認(rèn)為，“同時，中信國檢是以國家質(zhì)檢總局所屬事業(yè)單位參股的形式專為電子監(jiān)管網(wǎng)而成立的合資公司，由此可見，政府并沒有選擇招投標(biāo)來委托企業(yè)，而是選擇了參股的形式來管理”。

北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授認(rèn)為，電子監(jiān)管的技術(shù)還是有一定的必要性。引入新的技術(shù)會增加成本，也會增加收益。當(dāng)收益大于成果沒有采用一種公平、公正、透明的方式，就不符合行政程序的公平、公正原則；二是監(jiān)管部門不能和被監(jiān)管的部門存有利益關(guān)系。

收費(fèi)性質(zhì)

記者采訪中國食品工業(yè)協(xié)會得知，在一份發(fā)給國家質(zhì)檢總局關(guān)于食品企業(yè)對實施電子監(jiān)管碼有關(guān)意見的函中，食品企業(yè)普遍質(zhì)疑中信國檢向每家入網(wǎng)企業(yè)收取的入網(wǎng)年費(fèi)性質(zhì)不明。是屬于行政事業(yè)性收費(fèi)還是服務(wù)性收費(fèi)？是否經(jīng)過法定程序?qū)徟?/p>

一家不愿具名的食品企業(yè)負(fù)責(zé)人說，如果是行政事業(yè)性收費(fèi)，在國家有關(guān)文件列舉的全國性行政事業(yè)性收費(fèi)中，并未提及該項行政事業(yè)性收費(fèi)。而在政府的文件和電子監(jiān)管網(wǎng)中，也均未對其收費(fèi)是否經(jīng)過審批有過說明。

馬懷德教授參加了7月25日全國人大法律委員會組織的關(guān)于食品安全法草案的立法論證會。馬懷德教授認(rèn)為，如果在國家相關(guān)規(guī)定中沒有該項行政事業(yè)性收費(fèi)項目，且又未經(jīng)過法定程序?qū)徟敲雌渚筒粦?yīng)該屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。

若是服務(wù)性收費(fèi)，政府通過發(fā)文要求企業(yè)到指定企業(yè)繳費(fèi)，涉嫌違反我國反不正當(dāng)競爭法和剛剛實施的反壟斷法的相關(guān)規(guī)定。