論遼寧“五點一線”沿海經濟帶建設中的開發區地方立法

［摘要］“五點一線”戰略的實施，為遼寧發展提供了一個重大的歷史機遇，以地方立法為手段調整“五點一線”實施中產生的各種問題，是“五點一線”戰略開展的重要制度保障。我們應借鑒國內外相關立法成果，加快“五點一線”的地方立法步伐，總結經驗，提出問題，改進做法，服務于“五點一線”發展的大局。

［關鍵詞］“五點一線”；經濟開發區；地方立法

［中圖分類號］Ｄ６１［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２００８）０９－００５１－０２

遼寧“五點一線”沿海經濟帶戰略的實施，關涉經濟、環境、土地資源、稅收征管、區域協調、人力資源、招商引資、統籌規劃等多方面的亟待處理的具體問題。針對我省經濟發展實際和自然資源實際利用狀況，如何有的放矢地制定相關地方性法規和地方政府規章，為“五點一線”戰略提供良好的法規平臺和制度保障，促進遼寧老工業基地的經濟發展，這是我們應該深入思考的問題。

一、關于經濟開發區的法律定位

１．經濟開發區的法律定位

“經濟開發區”的形成始于改革開放初期，１９８８年由國務院批準通過《北京市新技術產業開發試驗區暫行條例》，在北京市以中關村地區為核心區域，建立了一個面積約１００平方公里的“新技術產業開發試驗區”，這是我國經濟開發區最早的發端和雛形。經過改革開放３０年的經濟發展歷程，我國大大小小各級各類經濟開發區已經星羅棋布，為促進我國經濟發展作出了重大貢獻。

經濟開發區，實質上是由我國各級政府部門根據地方經濟發展狀況，經過審批在一定區域內提供較為優惠的各項政策，以吸引各類資本促進當地經濟發展的準行政區域。

開發區的法律定位直接影響到了開發區方方面面的規劃管理與建設實際，更會對立法產生實質性影響，既然開發區在國家法律法規層面還沒有規矩可循，那么省級地方性法規的出臺，無疑會對相關問題的解釋產生重大作用。

２．我省對于經濟開發區的立法規定

我省早在１９９６年就制定了《遼寧省經濟技術開發區管理規定》，可以說立法起步較早，經過２００２年和２００４年兩次修改，該法已經日臻成熟，其中值得注意的是第１０條規定，“開發區應設立管理委員會（以下簡稱管委會），為所在市人民政府的派出機構，代表市人民政府對開發區的經濟、社會事務和有關行政工作，實行統一領導和管理，行使所在市市級經濟管理權限（含外資項目審批權限），法律有特殊規定的除外。”這一規定間接地明確了開發區作為行政機關派出機構的法律地位，為我省開發區未來發展提供了重要的法律依據。

在國家層級的法律法規對于經濟開發區尚無具體統一規制措施的前提下，“五點一線”的開發區建設應該更多地依賴于我省的省級立法，按照行政法上的授權關系，由省級立法機關制定具體措施，使五點的管理機構能夠在不違反上位法的前提下擁有更多、更廣、更深層次的法規授權，不僅是必要的，而且是可行的。

二、“五點一線”沿海經濟帶建設中經濟區、開發區的地方立法模式選擇

１．“五點一線”各點的立法特點

“五點一線”各點都有自身的發展特色，我們舉幾點為例簡要說明。“五點一線”從東到西來看，丹東區位優勢明顯，沿江、沿海、沿邊，是東北地區資源運輸最為便捷的出海口，國務院提出“使丹東等邊境地區具有物流貿易集散、進出口加工和國際商貿旅游等功能”，為丹東提供了政策支持。丹東臨港工業區力求打造的“六大魅力”，其中之一就是成熟的機構和運行機制。機構的成熟與否，以及運營機制自身就是涉及了一個制度支撐的問題，如果沒有完善健全的制度，沒有法治環境的依靠，機構和運行機制自然就是一句空話，因此可以說丹東著力建設臨港工業區首要關注的以上問題，已經為自身提出了一個立法上的迫切要求。

長興島和花園口兩個工業園區在大連經濟輻射范圍之內，區位優勢以及大連經濟發展的寶貴經驗，為兩個點的發展提供了便利條件。大連市人民政府２００７年第９８號文件明確了加快推進重點工業園區和沿海經濟帶建設的若干政策，包括財政、稅收、物價、科技、人才引進、招商引資等方方面面問題。可以說，這是對長興島和花園口開發區的立法提供的前期準備，我們還應該借助大連市可以制定地方性法規和地方政府規章的優勢來進一步完善兩點的局部立法。

另外，我省曾經對營口享受沿海開放城市某些權限和政策向國務院提出過申請，并得到了國務院的批示，可以說在政策上占一步之先。

２．“五點一線”應當采取的立法模式

從上述分析可以看出，“五點一線”沿海經濟帶戰略應采取的立法模式應當考慮到如下三點情況：

（１）立法模式的選擇應考慮到各地的實際情況。在制定省級立法的同時，一定要遵循有的放矢的原則，立法既要顧全大局，又要惠及各點。這里要明確的是，基于“五點一線”的發展特點，我們應該制定覆蓋五點全域和針對五點各自局部區域的雙軌制立法。

（２）要在立法模式的選擇上考慮和利用創設性立法的優勢。執行性立法的特點在于，“必須具有可執行的在中央立法之下，針對地方具體實際制定細化的法律文件。”而創設性立法則具有針對地方具體實際的先行性和實驗性特征。《立法法》第６４條規定，在國家進行整體性立法之前，或者說在國家立法保留事項之外，根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規，針對本區域的實際情況進行立法。

我省“五點一線”戰略可以說是國內開發區發展史上的一個創舉，涉及的是本省五點六市的區域合作問題，雖然對長三角與泛珠三角的立法發展有很多可資借鑒之處，但是不難發現，泛珠三角的《框架協議》采取的是９＋２模式，涉及不同省份以及兩個特別行政區，長三角的立法也有類似特點，與我省“五點一線”在本省范圍內實施多點開發的綜合性立法有很大不同。

“五點一線”對我省經濟發展本身具有很強的首創性和示范性，在制度的支撐上必然也要有首創精神，那么在立法模式的選擇上，我們就“五點一線”所做的法律制度上的安排，就應該以省政府和省人大為主導，充分利用《立法法》的剩余空間，發揮創設性立法的優勢，力爭制定具有遼寧“五點一線”特色和本省地方特色的法規。

（３）要在立法模式上考慮到省內立法與區際立法的協調與轉換。２００６年遼寧、吉林、黑龍江三省政府簽署了立法協作框架協議。因此，在省內單獨立法和區際立法的選擇上，我們應該利用我省與吉林，黑龍江制定的地方立法框架協議，將省內立法轉化為東北三省區際立法，充分發揮一法通三省的立法優勢，使”五點一線”的地方立法作用輻射面更廣，作用更大。

三、“五點一線”沿海經濟帶建設中經濟區、開發區的地方立法建議

１．“五點一線”地方立法面臨的問題

“五點一線”沿海經濟帶建設中經濟開發區的地方立法存在的問題首先在于解決立法沖突。如我省地方立法與國家法律法規的不協調之處，以及我省的地方性法規和政府規章之間，尚未形成“五點一線”專門性法規體系之前，發生沖突的可能性是很大的，地方性法規之間的配套尤其重要。

其次是上位法的制約，如《物權法》的出臺，就房屋拆遷方面問題規定的具體規定，實際上對“五點一線”的作用是依據和制約的一柄雙刃劍，與被征土地農戶的協調由于相對人權利意識的增強，土地開發成本要高于以往，使開發速度和效率降低，類似問題都是“五點一線”戰略實施的初始階段需要解決的瓶頸和難題。

最后在于出臺解決協調機制的省級地方性法規。“五點一線”是在一個大的開發開放環境下，由若干點組成的聯合式發展，在區域協調上，各地政策性規定，尤其是某些重要抽象行政行為的作出，不能各自為政，五點如果不協調就是零和游戲，按照各自的特點發揮優勢才能取得共贏，因此出臺省一級五點協調機制的法規是必不可少的。

２．立法建議與對策

（１）制定立法規劃。“立法規劃是由立法權的主體，在一定的職權范圍內，為達到一定的目的，按照一定的原則和程序所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署。”立法規劃的目的和意義在于對于立法整體的框架性支撐，使立法在整體上結構化，對于地方性法規而言，就是以預見性和合理性的法規設置，使法規之間的關系和整體實施效果達到最優化。

“五點一線”戰略編制立法規劃，應該以省人大為主要落實機關，由于我國《立法法》尚未對地方立法的立法規劃作出相關明確具體的規定，也就是沒有規矩可以遵循，從另一個角度也可以反映出對于地方立法規劃創新的一種空間。有必要在省人大及其常委會的負責之下設立專門針對“五點一線”進行立法的工作小組，使規劃、調研、立法的整個過程更具針對性、專業性和戰略性，使“五點一線”的立法成為一種具有專門性的長效立法機制。

（２）形成專門性的法規體系。應當將現有立法和長遠立法規劃相結合，構建一個專門應用于“五點一線”問題的法規體系。要率先制定“五點一線”相關問題的基本法規，通過對開發的基本內容、范圍、政策性規定、時間、步驟、方式等等全局性問題作出統籌性規定，解決開發過程中首要遇到的一些基本問題。基本法應當適度注重平衡，并給其他單獨立法以釋放空間。

應當制定統一的地方立法如投資促進法、整體規劃法、政策協調法、整體環境保護法等等。還要針對五點六市的不同情況，制定相關的省級規范性法律文件，使具體政策的落實做到有法可依。

（３）堅持發展與環保相結合原則。黨的十七大報告不但明確提出了將全面落實依法治國基本方略，同時提出了加強能源節約和生態環境保護。“五點一線”戰略的具體落實，不僅涉及到我省的經濟發展，還關系著五點周圍１４００多公里海岸線周圍的生態環境保護。

目前，我省有大量現行的環保法規作為一個環保方面的法律基礎，比如《遼寧省環境保護條例》，《遼寧省環境污染物排放標準》，《遼寧省沿海地區水污染物排放標準》、《遼寧省濕地保護條例》等等。但不容忽視的是，我省尚未針對“五點一線”就開發區的環保問題做專項立法，同為環渤海地區的天津市就制定了《天津開發區燃煤鍋爐脫硫設施補貼暫行管理辦法》等法規，這一問題可以借鑒國內其他地區的有益經驗以進行自我完善。

開發區在經濟發展上面臨的問題不能夠等同于一般地區，有其自身特點，“五點一線”作為我省重大發展戰略，作為一個系統工程，我們對于建設過程中的環境保護問題必須更加重視，慎之又慎，所以有必要針對“五點一線”環保問題作為重要立法項目，列入議事日程上來。

四、結論

“五點一線”戰略的提出，是我省經濟發展的一件大事，從立法方面提供制度支撐，進行有計劃，有目標的立法體系建構，形成多元一體、省市并行、關系協調、統籌規劃、全面發展的創新型專門性法規體系，對于“五點一線”戰略在我省的開展，無疑具有重要的現實意義。“五點一線”未來立法的方向，從有別于長三角和泛珠三角區域合作立法的角度來講，可以為我國其他地區的經濟戰略提供立法模板，甚至為我國未來對于區域開發合作總體性法律法規的制定提供新的思路，這也凸顯了“五點一線”立法理論意義的深遠。為此，我們在積累經驗，借鑒國內外相關立法成果的基礎上加快“五點一線”的地方立法步伐，總結經驗，提出問題，改進做法，這是非常必要的。

責任編輯宋桂祝