公務消費浪費現象剖析

１９７８年以來，我國公共行政管理費用飛速增長，所占全國財政總收入的比例不斷攀升，遠遠超出同期國外政府公共行政管理費用所占國家財政收入的比重。其中，公共行政管理費用的增長與公務消費浪費有重大關系。為了遏制公務消費浪費現象，各級政府部門相繼推出了“定點接待”、“公務卡”等措施，然而實際效果卻難如人意。

一、公務消費浪費現象的界定及其特點

浪費，一個廣義的概念，即不充分利用、不珍惜、不必要地廢棄，是指在過程中產生的提高成本的重要條件與重要因素。公務消費浪費，主要指政府部門及公務員在進行政務活動和社會管理時所造成的浪費。在實際公務活動中，公務消費浪費和公務消費腐敗的界限往往是比較模糊的。本文所指的公務消費浪費，更傾向于在現有的規章制度內產生的一種公務行政高成本行為，屬于公務行為的道德范疇內，沒有違反現行的法律和規章制度，如高樓行政、公費出國旅游、公務用車以及公款接待等公務行為中的浪費現象。而公務消費腐敗則觸及了法律和規章制度的底線，如公務消費行為中的以權謀私、假公濟私和中飽私囊等。公務消費浪費現象的特點有：

１．對公務消費品的價格需求彈性小。表現為在執行一定的公務行為時，漠視有可替代的公務消費品的價格，較少考慮公務消費成本，對公務消費品的取舍主要考慮是否利于公務行為的完成，是否符合相關規章制度，以及是否便捷、符合個人行為愛好等。如公務員的差旅行為，在沒有時間緊迫感的情況下，往往會選擇乘飛機而不是火車，甚至會選擇自己更愛好的航空公司，而不是機票是否有更低的折扣。

２．公務消費品的實用性差、效率低下。表現為公務消費品的質量低劣，或實際產出和經濟成本不符，在實際公務行為中消費品沒有發揮本身應有的作用與功能，沒有物盡其用。如政府部門中的辦公用品浪費與閑置行為，有些部門公文用紙浪費現象嚴重，辦公電話濫用，購買的一些先進辦公設備沒有發揮實際功能，甚至作為庫存物品閑置不用等。

３．公務消費浪費往往會造成公共資源的流失。表現為公務消費品實際價值或用途超出了公務行為本身的需要，公務行為發生后，這部分公務消費品的價值沒有得到充分利用，直接表現為公共資源價值的流失。如少數政府部門建造新的行政辦公樓后，為了追求整體效果，提前報廢了功能仍很齊全的辦公自動化設施，重新購置了一批新設備，而新購置的設備往往性價比還不如報廢的設備。

二、公務消費浪費現象的危害

從表象上看，公務消費浪費現象是在法律和政府規章制度范圍內的，只是造成公共財政的低效率。但從長遠來看，放任公務消費浪費，會危害黨和政府的形象，影響干群關系，進而影響黨和政府堅實的執政基礎，影響和諧社會的建設。

１．提高公務消費成本，造成公共財政的低效率。從經濟形式上看，公務消費浪費耗費了大量公共財政資金。根據馮培恩委員在全國政協十屆五次會議上的發言，從１９８６年到２００５年，我國人均負擔的年度行政管理費用由２０．５元到４９８元，增長２３倍，而同期人均ＧＤＰ增長１４．６倍，人均財政收入和支出分別增長１２．３和１２．７倍。目前我國的行政管理費占財政總支出的１９．０３％，行政管理成本在財政支出的比重，是美國９．９％的兩倍、法國６．５％的三倍，成為世界上行政管理成本較高的國家。行政成本飆升，一定程度上與公務浪費有關，主要表現在公務用車、公款吃喝和公費出國浪費，政府會議浪費，“政績工程”和辦公樓建設浪費，能源和資源浪費。

２．敗壞社會風氣，危害黨和政府的形象。“歷覽前賢國與家，成由勤儉破由奢。”艱苦奮斗、勤儉節約歷來是中華民族的傳統美德，也是黨的傳家寶，勤儉節約的意義不僅在于資源的有效利用，更在于它是執政為民的價值取向。艱苦奮斗、勤儉節約作為社會主義榮辱觀的一個重要內容，作為我國經濟社會生活的一個基本價值觀念和行為準則，就是要在社會上倡導勤儉節約的風氣，要嚴格把關，真正把有限的資金和資源用在刀刃上。更重要的是，政府部門和公務員代表著黨和政府的形象，在公務消費中大手大腳，容易在社會上造成負面影響，和服務型政府、節約型社會背道而馳。上行下效，則會敗壞社會風氣。甚者，會疏遠群眾對黨和政府的血肉聯系，危害黨和政府執政的群眾基礎。

３．常和腐敗相伴而行，容易成為腐敗的溫床。公務消費浪費很少是單獨進行的，往往與腐敗行為相伴而生。公務消費經常被人們稱為“不揣腰包的腐敗”，由于公務消費浪費和公務消費腐敗的界限比較難判斷，加上相關懲戒監督制度缺失，少數政府部門和公務員，在公務消費中暗箱操作，利用職權，將公務消費變成了個人消費。目前，我國公務消費實行的先消費后報賬的“實報實銷”制度，實行“現金支付，先開支后報賬”，容易導致湊發票報銷等現象，為部分腐敗分子將公務指向變成個人指向提供便利，使公務消費在某些方面變為假公濟私的手段。

三、公務消費浪費現象的原因

造成公費消費浪費現象的原因是多方面的，有公務消費本身的規范因素，有公務員的個人意識因素，有政府部門的組織文化因素，但更深層次的原因則是制度缺失、獎懲失衡造成的。

１．公務消費的界定標準模糊，操作中存在隱性化、不透明、不規范。目前，公務消費行為的被認可，一般判斷標準是是否在公務行為中發生。而實際情況是，公務消費行為比較復雜，往往和公務員的個人行為摻雜，加上長期以來公務消費隱性化、不透明的特征，使得公務消費成為一個“暗箱”。如公務用車“三分之一”的形象說法，領導辦理公務約占１／３，領導用于私事約占１／３，司機私用約占１／３。所以，公務消費界定標準的模糊及其行為的隱性，造成公務消費名目不斷增多，公務消費數額不斷攀升。

２．官僚主義對公共意識的背離。受傳統文化影響，我國長期封建社會形成的等級觀念和“官本位”思想在一些公務員頭腦中根深蒂固。有些公務員公仆意識、公共意識淡薄，服務理念缺乏，沒有認識到公務消費成本的承擔者最終源于群眾，對公務消費浪費漠視容忍，一副“事不關己，高高掛起”的態姿。甚至通過公款吃喝、公費出國等公務消費來炫耀自己的權力、地位和身份，將公務消費看作是一種“待遇”，是“身份”“地位”、“權力”的象征，并盲目攀比。

３．懲戒措施缺失下的“公地悲劇”。“公家的油，大燈頭，點的點，流的流”。公務消費浪費現象與經濟學中著名的“公地悲劇”原理十分暗合：當資源有許多擁有者，他們每一個人都有權使用資源，而公共資源一旦無人在意和關懷，最終會導致公共資源過度使用和枯竭。各級政府和公務員都明白，公務消費使用的是公共資源，但卻是在制度和職權范圍內可允許性的支配行為，公共財政最終會被各種名目的公務消費所耗盡。尤其是在沒有明確的懲戒措施時，一些政府部門和公務員的潛意識里，凡自己權力或機會能夠實施的公務消費行為，更多的是從公務行為本身的合理性出發，而較少考慮到公共財政怎樣發揮最大的作用。

４．制約公務消費浪費現象的體制缺失。主要表現為體制不健全，政府及公務員既是公務消費的政策制定和執行者，又是政策受益人。在缺乏制衡機制條件下，公務消費的激勵作用容易出現偏差。目前，從整體上看，我國還沒有明確界定公務消費浪費的標準，也缺乏懲戒公務浪費的制度，公共資源產權主體和責任主體缺位。而且，我國對政府行政成本考核不夠重視，公務消費一直由財政大包大攬，許多支出魚目混珠、公私不分，一些制度脫離了公務消費實際，或者是制度規范不健全、可操作性不強。更重要的是，對公務消費浪費行為的監督幾乎是一片空白，公務消費浪費處于監督真空狀態。

另外，公務消費浪費現象可能還和政府職能重疊繁雜有關系。目前，我國各級政府職能還有待進一步理順和精簡，政府管理了一些不該管和管不好的事情，為了保證行政執行力，政府權力仍在多數領域保持著影響力。政府管理的事情越多，提供的公共產品和公務行為越多，公務消費的機會就越多，也就更有可能會造成公務消費浪費。

四、遏制公務消費浪費現象的對策

如何遏制公務消費浪費現象，在公務消費方面進行改革，理論界探討的方向有：制度化、貨幣化、個體化、市場化、公開化等。筆者認為，對于公務消費界定標準的模糊，在一定程度上助長了公務消費浪費。但是，公務消費浪費現象的根源在于公務消費權力沒有監督約束因素，失去了制度的有效制約。營造公務消費浪費的約束環境，主要措施有：

１．精簡政府職能，規范公務范疇。如前所述，沒有公務，就不會有公務消費。公務越繁雜，公務消費的名目就會越多，公務的邊界越寬，公務尋租與浪費的機會就越廣。在完善社會主義市場經濟體制的同時，我國政府職能漸漸從微觀經濟領域中退出來，但傳統計劃經濟的一些思維和觀念還在，還是管理了不少應該由市場和社會去管理的事務。因此，精簡政府職能，推進政府機構改革，是精簡和規范政府公務行為的有效路徑，精簡機構、精簡人員與精簡公共事務最終會減少公務消費浪費的機會。

２．合理界定公務消費的界限與標準。公務消費的界限與標準的模糊，很容易造成“明白人辦糊涂事”。如曾經規定公務接待“四菜一湯”，但由于沒有具體標準限制，實際上流于形式。２００６年底，國務院辦公廳頒布了《黨政機關國內公務接待管理規定》，財政部相繼發布了《中央國家機關事業單位差旅費管理辦法》和《中央國家機關會議費管理辦法》，對于規范公務消費具有積極意義。但從整體上看，我國公務消費的界限和標準仍沒有統一明確，彈性大，操作難，一些規定帶有明顯的區域與人治色彩。界定公務消費的標準，就是要厘清哪些公務行為可以消費，哪些公務行為不可以消費。出臺相應的標準，就是要明確相應的公務行為可以花費多少。我們可以借鑒國外一些公務消費的經驗做法，加強制度化建設，使公務消費由實物化、隱形化、無序化向貨幣化、公開化、規范化轉變。只有進一步細化可以使用的公款數額、公款用途，都有定性標準，各級政府和公務員在公務消費行為中，就會對公務消費好好掂量一番，就不會出現特別費、小金庫、“花公家錢不心疼”等現象。

３．打造陽光政府，推行公務消費公開化、透明化。公務消費公開化是克服公務消費浪費的有效途徑，凡是涉及“暗箱”操作、信息不透明的地方，就容易滋生腐敗與浪費。在新加坡、德國等國家，公務消費的信息是很透明的，如接待消費，具體詳情公眾都可以查詢與質疑，這些國家的公務消費浪費與腐敗行為也相對較少。一方面，堵住公務消費浪費的黑洞，就必須要走陽光行政之路，打造透明政府。如實行公務消費“實名制”，健全公務消費電子檔案，進一步增加各級政府財政支出的透明度，在保守國家秘密的前提下，明確規定統一的信息公開的原則、范圍、程度和決策程序等。另一方面，讓公務消費接受人民群眾和新聞媒體的監督。各級政府應該以２００８年實行的《中華人民共和國政府信息公開條例》為契機，增加政府工作的透明度，促進依法行政，方便公眾和新聞媒體查詢公共財政花費到哪里，花得是否合理、是否公平。

４．加強制度建設與創新。從根本上講，遏制公務消費浪費現象的關鍵在于體制的改革和制度創新。加強制度建設與創新，是個牽涉到政治、經濟、文化和社會諸層面的異常復雜的社會系統工程，并直接涉及公務員、部門以及公務員之間和部門之間的實際利益的調整。一是深化財政預算制度改革，形成統一規范透明的財政轉移支付制度。公務消費的核心是財政制度問題，財政是國家的生命線，必須有一套嚴格的制度予以控制，才能保證財政資源“取之于民，用之于民”。當前財政預算管理中的問題主要有：政府各種收入沒有完全納入預算管理，巨額收入的支出游離于人大監督之外；財政預算科目不合理，支出事項不具體，程序和過程不透明；預算執行不嚴肅，預算從編制到執行基本上沒有監督，容易導致政府發生更多的浪費行為。建立規范的政府預算制度，就是要實行政府部門經費“供給制”，對政府全部收支進預算，切斷預算外資金。同時，財政部門統攬政府收支權，并逐步實行財政運作透明化，將公共財政預算信息置于公眾的監督下。二是深化公務員考核制度改革，探索把勤儉節約作為公務員政績考核的一個標準。目前，我國考核官員政績主要看ＧＤＰ、財政收入、招商引資等指標，使官員失去了降低行政成本的內在動力和外部壓力，縱容了“不計成本”的浪費行政觀念。探索把勤儉節約作為公務員政績考核的一個標準，就是鼓勵公務員勤儉節約，花小錢辦大事，合理使用公共資源；三是健全公務消費報銷制度，實行領導審批責任制。公務消費是否合理合法，最后的報銷制度是一個關口，審批者既可以嚴格合理與不合理的規則界限，秉公辦事，也可以暗度陳倉。現行權力機制部門“一把手”權力過于集中，致使上級無法監督、同級不能監督、下級不敢監督。一些部門的財務審核小組履行職責不到位、把關不嚴格，致使財務會審走形式。把公務消費控制責任落實到具體的人，并把各級政府的主要負責人列為第一責任人，接受人大、政協和公眾的監督，強化政府浪費的責任主體和責任機制。

此外，加大對公務消費浪費的懲罰力度，在立法上明確“浪費即是犯罪”，以及加強公務員廉政教育，倡導勤儉節約的良好社會風尚，均有利于減少公務消費浪費現象。

參考文獻：

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責任編輯杜福洲