公共危機管理政策制定的困境與出路

［摘要］公共政策作為政府實施公共管理的重要途徑，是國家公共權力運行的具體表現。在公共危機管理中，公共政策的制定是政府的作為選擇，其科學性與合理性，對于公共危機的緩解和解決具有舉足輕重的意義。本文結合汶川大地震中唐家山堰塞湖潰壩設防方案的設計，分析了公共危機管理中政策方案的規劃，并對當前公共危機管理中政策方案規劃的困境與出路進行了探討。

［關鍵詞］危機；公共危機；公共政策制定

［中圖分類號］Ｄ60［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）11－0031－03

“災禍對于我們思想的影響相對來說是短暫的，災禍僅限于在相對小的制度變革上發生作用，但舊勢力會卷土重來，可以抵消第一次變革中的大多數成果。一個驚恐和受挫的社會不是真正重大變革能夠扎根的地方，除非搶救時期有周密的準備和明智的行政管理。”斯蒂爾曼的這句話有力地闡明了災難與公共制度之間的因果關系，以否定性的語氣指出政府在保持社會持續、穩定、協調的發展進程中，應努力提高應對各種公共危機的能力。發生在我國1998年的特大洪水，2０03年的“ＳＡＲＳ”，這些公共危機破壞了原有的正常社會秩序和人民群眾的正常生活，使公眾的心理受到了嚴重打擊。公共危機管理也成為了中國政府所面臨的一項重大課題，而公共政策作為政府實施公共管理的重要途徑，是國家公共權力運行的具體表現，其在公共危機管理中科學與合理的制定也成為廣大學者、政府官員和社會輿論所關注的焦點。

2０08年5月12日的四川汶川特大地震，形成了大面積堰塞湖泊，造成34處堰塞湖危險地帶。而其中又以北川唐家山堰塞湖面積最大，情勢最危險，一旦潰壩，后果不堪設想。2008年5月29日，抗震救災指揮部和綿陽市政府針對潰壩險情制定了三套撤離方案。這三套方案的出臺，緩和了受災群眾的緊張情緒，使得潰壩狀況下的撤離及時有序，并為救災工作的順利進行提供了保障。

一、公共危機管理與公共政策制定

（一）公共危機的含義

公共危機的含義可從“公共”和“危機”兩個方面理解。“公共”在《辭海》中的解釋是：社會的共同領域，共同利益。“危機”在《辭海》中的解釋是：潛伏的禍機，生死成敗的重要關頭。國外“危機”的概念最初來源于希臘語，普遍應用于醫學領域，以形容一種至關重要的，需要立即作出相應決斷的狀態。18世紀至19世紀，危機一詞進入政治領域，表明政府體制或政府所面臨的緊急狀態，是相對于政府的常規性決策環境的一種非常態的社會環境。斯蒂文·芬克（Ｓｔｅｖｅｎ Ｆｅｎｋ，1986）認為，“危機是事物中的一種不穩定狀態，在危機到來之時，當務之急是要實行一種有決定性的變革”；羅森塔爾（Ｒｏｓｅｎｔｈａｌ）認為，危機就是對一個社會系統的基本價值觀和行為準則構架產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。在一定程度上，危機是功能失調導致的極限現象，是國家全局或局部出現嚴重天災、大規模混亂、暴動、武裝沖突、戰爭等，社會秩序遭受嚴重破壞，人民生命財產和國家政權安全遭受直接威脅的非正常狀態。

在一般意義上講，危機指的是險境、災難和時機、轉機，它是相對于人類生活中正常的社會關系而言的。危機是一種非常態的事件，它破壞一定領域內和一定群體中存在的和諧和正常的狀態，并且以擴大的態勢迅速發展，如果在缺乏對策和控制的情況下將具有毀滅性的危害。

綜合以上看法，公共危機可以定義為由于內部或外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全生產嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態。它具有公共性、突發性、緊急性、高度不確定性、威脅性以及非程序化決策性等特點，而汶川大地震中的堰塞湖潰壩事件具備上述的每一個特點，因此可以被認定為公共危機事件。

（二）公共危機管理與公共政策制定的關系

1．公共政策制定是政府管理公共危機的作為選擇。首先，現代公共政策的特征符合應對公共危機的要求。公共政策是政府活動的總和，它不僅是政府進行政治統治的基本工具，也是政府實施社會管理的重要手段。國家職能的擴大已經成為全球范圍內政治生活的一種普遍現象，行政機關在政策制定和實施的過程中的地位和作用越來越突出，人類進入了一個“以行政為中心的新時代”。同時，隨著社會的發展和政府職能的擴大，現代公共政策的內容明顯地豐富化。現代社會有什么樣的特征，現代公共政策就有什么樣的特征。在公共危機頻發的現代社會，積極有效地應對各種危機已經成為公共政策的主要特征。此外，公共政策的權威性有利于公共危機的緩解和解決。公共危機的發生具有突發性和緊急性的特點，這就要求危機中的決策必須快速、高效，而公共政策的主體是國家和政府，其本質是國家意志的體現。國家和政府通過強制機關或者以強制機關為后盾來貫徹其意志，賦予了公共政策形式上權威性和強制性的特征，有利于公共政策的快速制定和高效執行，從而避免了公共危機的“蝴蝶效應”給社會帶來更大的危害。

2．公共危機管理對公共政策的制定提出了特殊要求。政府危機管理的核心在于危機情境下的政策制定。危機一旦發生，其突發性、時間性、破壞性、漣漪性等決策形勢，向政府中樞決策系統的公共政策的制定者提出了許多苛刻的要求，只有滿足了這些要求才能實現制定高質量的公共政策，成功應對公共危機。首先是迅速決策。雖然公共危機事件存在著發生的征兆和預警的可能，但由于其發生的真實時間、地點具有一定的不可預見性，而且出乎通常社會秩序和人們的心理慣性運行，這就要求公共危機管理的主體迅速就危機作出決策，制定相應的公共政策，這對于決策主體的綜合素質，如直覺判斷力、想象力、靈感、創造力等提出了較高要求。其次，權力高度集中。危機管理的主體需要將權力高度集中于決策者手中，以便隨時決斷，快速制定公共政策。危機態勢的突發性、嚴峻性和高效性，使決策者根本不可能有充分的時間發揚民主，決策民主化受到很大的限制，而且民主協商可能導致決策者延誤時機，造成災難性的后果。

二、汶川大地震中的政策方案規劃分析

公共政策制定就是政府在公共危機面前政策的形成。公共政策的制定是一個復雜的過程，由一系列功能活動或環節所構成，包含了議程的設立、立案規劃和方案的合法化等功能活動環節或階段。在這里，我們僅結合汶川大地震中唐家山堰塞湖的潰壩撤離方案研究公共政策制定中的方案規劃問題。

方案的規劃是對政策問題進行分析研究并提出相應的解決辦法或方案的過程。它包括問題界定、信息溝通、目標確立、方案設計、后果預測、方案決策六個環節。在政府的危機管理體系中，政府在危機出現后，必須在較短的時間內給危機定性，確立處理危機的目標，然后整合決策部門的人力、物力，拿出有效的方案，最后由決策領導人拍板，制定出處理公共危機的公共政策。

1．危機界定，力求精準。美國學者利文斯頓認為，問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整而優雅的方案去解決一個錯誤的問題，對其機構產生的不良影響要比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大得多。界定危機就是給危機一個準確及時的定論，汶川大地震導致了面積最大、最為危險的唐家山堰塞湖的產生，在此情況下，綿陽市抗震救災指揮部以及相關水利地質專家根據對地勢、天氣以及日益上漲的堰塞湖水位的精確勘測，形成了對潰壩危機可能性的準確認識，從而明確了對待潰壩危機的方向，使潰壩危機的危害和負面影響越來越小。從政府的角度講，明確潰壩危機問題的性質，是有效制定相應政策的前提；從人民的角度講，明確危機事件的性質可以避免謠言的傳播，使他們對潰壩事件有認識和判斷上的心理接受能力，自覺主動地配合抗震救災指揮部的工作。所以，政府應該而且必須去辨析公共危機的性質，并以最快的速度將信息傳遞給廣大人民群眾，并向他們解釋清楚，這既是作出正確決策、找到有效解決辦法的根據，也有利于人們形成良好的心理接受基礎，避免謠言的傳播。

2．信息溝通，力求整合。信息整合的前提在于公開和透明，包括兩個層面：首先信息本身必須是完整的、全面的；其次信息溝通的過程也必須是完整的，便于政策制定者和人民群眾作出正確反應。在此次堰塞湖潰壩險情中，綿陽市政府在準確判斷潰壩發生的可能性后，立即向可能受災地區的群眾通報了有關信息，并發布了相關文件要求及時轉移和撤離，使得人民群眾的情緒比較穩定。相對于曾經的礦難封鎖消息，汶川大地震的實踐證明，面對危機，人為阻礙信息的流動，往往是增加了它的無序流動，在結果上反而增加了不確定性，以至最后形成大規模的恐慌。信息的公開與透明是對公民知情權的尊重。而相反，捂著蓋著不利于信息的整合，反而會造成恐慌，不利于救災工作的順利進行。所以，整合信息，力求全面的信息是了解公共危機真相和政策制定者進行有效決策的重要條件。

3．確立方案目標，力求明確。方案目標是政策制定者希望通過政策實施所達到的效果。政策目標不僅是政策方案設計和擇優的基礎積聚，同時也是政策執行的指導方針。確立政策目標要求目標具有針對性、可行性、規范性、具體性和前瞻性。在傳統的政府治理模式中，由于沒有處理公共危機的專門機構，政府領導人在方案目標的確立上往往是給出一個大致的方向，由具體的相關部門去運作。相關部門確立自己的措施和方案目標后，將自己的決策目標和具體措施匯報給上級，這種運作模式雖然可行，但在政府進行公共危機管理中卻是低效率的，既延誤了處理危機的時間，又容易使具體的危機處理措施在實施中分化處理危機的方案目標，甚至在政策制定中推卸責任。在唐家山堰塞湖的潰壩設防中，綿陽市政府按照溫家寶總理的指示，將搶救人的生命作為一切行動的目標，所有的措施都圍繞這個目標來進行，有力地在政策制定中切中了要害。所以，作為公共危機處理的負責人，一定要有一個明確的目標，這樣才能制定出科學合理的政策。

4．確立方案設計，立足于全面。政策制定作為一種決策過程，是對各種解決問題的方案進行選擇的過程。政策方案設計的目的，就是提供可供選擇的政策方案，以最終確立一種方案。政策方案的設計是政策制定的中心環節。在此次應對唐家山堰塞湖潰壩的危險時刻，抗震救災指揮部和綿陽市政府針對潰壩險情制定了三套撤離方案，分別針對唐家山1／3潰壩，1／2潰壩和完全潰壩設防。

方案一：全市共需撤離常住人口14．76萬人，流動人口1．1萬人，淹沒城鎮面積460．2萬平方米，淹沒房屋410．24萬平方米。

方案二：全市共需撤離常住人口91．16萬人，流動人口29萬人，淹沒城鎮面積5368．6萬平方米，淹沒房屋1903．44萬平方米。

方案三：全市共需撤離常住人口99．01萬人，流動人口30．99萬人，淹沒城區面積6234．6萬平方米，淹沒房屋2125．33萬平方米，涉及35個鄉鎮175個社區，涉及重要單位192個。

由于堰塞湖發生潰壩險情具有不確定性，面對可能出現的情況，綿陽市政府以及相關的水利、地質、氣象專家針對三種可能發生的潰壩險情分別制定了相對全面的對策，而這些對策的形成，一是來源于信息的整合，政府工作人員和專家對所了解的信息進行歸總，根據確立的政策目標，對有可行性的途徑進行了規劃；二是來源于方案設計人員的專業化，水利地質專家對于潰壩險情具有專業化的知識，在公共危機面前能夠有條不紊，運用專業化的方法，科學全面地制定方案。

5．科學預測，方案調整著眼于靈活。各種方案的設計，其最終都是服務于未來的，而未來具有諸多難以預測的因素。在方案實施之前要進行科學的預測，方案會出現什么樣的后果，會不會超越大眾的心理承受能力，會不會失控，都要求政府相關工作人員及專家進行科學的預測。在潰壩設防的方案中，專家和工作人員對于三種潰壩情況下可能造成的后果，例如撤離的人口、淹沒的城區、房屋、鄉鎮等都有很具體和科學的預測，很好的掌握了實施的方案對于社會、政治、經濟上的影響和可行性，使人民群眾有一個良好的心理接受基礎，而且隨著事態的發展，對方案也可以靈活的變動和決策。因此，對于處理公共危機的的政策方案，必須重視科學技術的力量，預測各種方案實施可能帶來的后果。此外，由于危機的突發性，事態的發展并不總是在人們的控制之中，事實方案也不是一成不變的。在案例中，綿陽市政府通報，在發生潰壩的情況下，將以防空警報的方式進行警報，同時采取包干的方式做好撤離預案。所以，隨著事態的發展還應靈活地選擇和調整方案，而不能一套方案一勞永逸。

三、公共危機管理中政策方案規劃的困境與出路探尋

（一）公共危機管理中政策方案規劃的困境

1．危機情勢多變與方案規劃滯后的矛盾。危機的突發性和緊急性決定了政府管理部門必須在很短的時間內，在極不確定的情況下作出關鍵性決策和方案規劃。因此，危機決策一般是一種特殊類型的決策，具有顯而易見的不可逆轉性，它要求在有限的時間里和相當有限資源的約束下作出重大決策和快速反應。危機造成的客觀情境往往使政策制定落后于多變的危機情勢。危機造成的客觀情勢在于：危機決策的時間緊迫；社會公眾和媒體強烈的政策訴求對決策者構成的社會壓力和輿論壓力；危機發展期的動態性、模糊性和多變性造成的信息有限。此外，危機發生后，決策者主觀上很容易出現“主體盲思”的現象，一般的專業技術設備也告失靈，所以就難以制定出臺政策，這樣往往會錯過危機解決的最好時機。

2．政策制定周期與危機生命周期的不協調。同人的生命一樣，危機也有一個成長發育的過程，危機生命周期理論認為，從誕生、成長、成熟直到衰亡，危機發展的各個階段，都呈現出不同的特征，在進行危機處理時，可以根據這些特征來識別危機發展的階段。因此，可以在危機的初期，不經過成長和成熟階段消除危機。但是，現實生活中，人們往往是等到危機爆發后才著手危機的處理。由于公共政策的制定與危機是一種動態的關系，因此有很多危機的產生都與公共政策的制定失誤有著密切的聯系。對于政策效果來說，它的顯現有一定的時間滯后現象，不能滿足快速應對危機的要求。德羅爾提出：“對于那些未能速見效果的公共政策，是應當將它們作為錯誤政策而拋棄，還是應視為需要更長時間才能取得積極效果的正確政策而堅持下去？這是一個兩難。”這種政策制定周期與危機生命周期的不協調，容易造成公共政策制定應對公共危機的困難。

（二）走出公共危機管理中政策方案規劃困境的出路探尋

1．科學認識危機。在全球化的生活狀態下，危機已經是我們日常生活中的常態，而不是存在于我們生活之外的事件。自20世紀90年代以來，危機爆發時間間隔縮短，頻率急劇上升，海嘯地震，危機處處，防不勝防，時刻威脅著人們的生命和財產安全。面對危機，決策者既不能談“危”色變，也不能粗心大意小視危機；既要看到危機的殺傷力，從維護國家安全、社會穩定的角度高度重視危機，也要看到危機中潛伏著發展的機遇。事實上，危機可以促進社會的協調，就像地殼內的能量有時會以地震的形式釋放出來一樣，政治、經濟和社會結構內部的能量往往也通過危機釋放出來。所以，危機并不意味著壞事來臨，而是意味著未卜的前途。決策者或者說政策的制定者只有正確認識危機，才能“轉危為機”。

2．優化政策制定系統。作為政治變革和政治發展的一部分，危機對于一個理性的、有活力的政府而言，能夠成為公共政策改進和完善的外部動力。當今的政策制定系統在分析判斷上存在許多固有的無能，如組織習慣上的制約，已有認知模式的局限，官僚政治的影響，對以往經驗的迷信等等。這些無能導致了政策制定在分析判斷上的許多質量赤字，不適應公共危機決策的非程序化和非常規化。因此，危機決策者要創新認知模式、提升邏輯推理能力、借助“外腦”專家，鼓勵創新思維和多元化的思考，充分發揮政策制定系統的積極性和創造性，制定出多樣性、彼此獨立、緊扣政策目標的方案。

3．提高政策制定者素質。危機能否成功應對往往取決于公共政策質量的高低，而公共政策的質量又在很大程度上取決于政策制定者的素質。而作為政策制定者，則要加強學習，提高危機防范意識。政策學習就是政策制定者學習以往政策和其他政策的有益經驗，同時根據外部環境的變化和新的信息，有意識地調整政策技術和政策目標，從而提高政策制定能力的過程。它有兩種類型，一種是內生的政策學習，一種是外生的政策學習。內生的政策學習是指在體系內部，在較低層面上的政策調整；外生的政策學習則是體系內部與外部之間圍繞著特定政策而發生的廣泛互動。在危機管理中，特別強調危機后的學習。“發生后的每一次危機，對組織都是一次新的體驗，它可以從中獲益，發現危機管理體制中存在的種種問題，進而加以修正和改進。”這樣的學習是政府能力得以提升的重要途徑。但是并非每一個政府都有能力在危機中學習并順利導向政策的轉變，這就要求提高國家的組織能力和國家與社會成員的互動關系來加強政策學習。

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責任編輯侯琦