法治視野下的國家治理模式內(nèi)涵解析

［摘要］改革開放以來，我國在國家治理方面一個突出的變化是由人治轉(zhuǎn)向法治，即要實現(xiàn)國家治理的制度化和法律化。本文通過中外國家治理模式對比，從法治的視角解析當(dāng)代我國國家治理模式的制度化與法律化的聯(lián)系與區(qū)別，以期為我國國家科學(xué)治理提供有益的思考。

［關(guān)鍵詞］法治視野；國家治理模式；對比分析

［中圖分類號］Ｄ92［文獻標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）11－0036－03

一、中外國家治理模式的歷史演進

（一）三種國家治理模式的特點

自人類進入國家狀態(tài)后，各國都在探索如何有效地組織政權(quán)、治理國家的方式或方法。就國家治理模式而言，世界各國先后創(chuàng)造了三種模式：一是實行由統(tǒng)治者個人或少數(shù)人的意志治理國家的“人治”模式，這是世界上最先出現(xiàn)的治國方式，古代國家普遍采納此種方式，如古埃及王國、古巴比倫王國以及古代中國。此種治國模式在中世紀(jì)、近代乃至現(xiàn)代仍有程度不同的繼承和影響。二是實行由宗教領(lǐng)袖依據(jù)教義直接治理國家的“神治”模式，這是中世紀(jì)政教合一國家的治國方式，如以基督教為立國基礎(chǔ)的教皇國、以伊斯蘭教為精神支柱的阿拉伯帝國。“神治”模式在某種程度上也是“人治”。三是實行依據(jù)世俗立法機關(guān)制定的法律治理國家的“法治”模式，這是近代國家所創(chuàng)立的依法治國新模式，如光榮革命后的英國、獨立之后的美國、大革命后的法國等。此模式是當(dāng)今世界采納最多最廣的治國方式。三種治理國家模式相同之處在于，統(tǒng)治階級在掌控國家政權(quán)后，都能建立縱橫交錯的國家運行機制，以貫徹其統(tǒng)治意圖，實現(xiàn)國家的目的。但它們之間也存在著不同之處，表現(xiàn)在統(tǒng)治階級奉行的治國方略不同，古代君主制多奉行“人治”原則；中世紀(jì)神權(quán)政權(quán)奉行“神治”原則；近代法治國家奉行“法治”原則。

（二）當(dāng)代中國國家治理模式的探索

新中國建立后，我國在治國模式上經(jīng)歷了由“黨治”到“人治”再到“法治”的曲折探索過程，大致分為以下三個階段：

1949年至1966年是“黨治”時期。此間我國立國建制和治理方面主要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，在制度建設(shè)方面，新中國迅速建立起中央和地方政權(quán)，并相應(yīng)制定了各種規(guī)章制度，初步形成了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的機制。在法制方面，繼《共同綱領(lǐng)》之后，我國誕生了第一部社會主義憲法——《1954年憲法》，其他部門法也相繼頒行，社會主義法制框架初具雛形。但是，在此階段執(zhí)政黨對國家治理的影響是直接而全面的。毛澤東曾指出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府。”由于當(dāng)時對黨領(lǐng)導(dǎo)國家的范圍和程度界定不清，事實上形成了“以領(lǐng)導(dǎo)黨所強化的主導(dǎo)觀念來建構(gòu)國家政治關(guān)系、配置政治權(quán)力資源，就會產(chǎn)生黨的至高無上的執(zhí)政地位和巨大無比的政治權(quán)力，體現(xiàn)在政體的程序和操作層面上，領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為更容易在憲法和法律之外，在國家主權(quán)以及相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)之上存在和實施。”此時中國國家治理呈現(xiàn)出“以黨代權(quán)”和“以黨代政”的“黨治”的特征。

1966年至1976年是中國現(xiàn)代史上典型的“人治”時代。此時，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人出于防止中國走上“資本主義”或“修正主義”道路的憂慮，以清除中國政府中赫魯曉夫式的走資本主義道路當(dāng)權(quán)派為名，輕率地發(fā)動了疾風(fēng)暴雨式的“文化大革命”。在這場運動中，建國以來剛剛構(gòu)建的國家治理制度開始失靈，國家一切活動均依變幻莫測的“最高指示”治理。在“以階級斗爭為綱”、“破舊立新”、“橫掃一切牛鬼蛇神”等極“左”路線縱容下，國家立法機關(guān)、行政機關(guān)受到嚴(yán)重沖擊，而司法機關(guān)則被徹底砸爛。此間我國治理開始陷入無法無天的混亂之中，以至于瀕于崩潰的邊緣。這種由于個別領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和憲法法律之上治理國家的方式是典型的現(xiàn)代“人治”模式。

1976年至今是中國逐步走向法治時代。鄧小平認(rèn)真總結(jié)了建國以來國家治理和法制建設(shè)方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，率先在國家治理模式方面突破了思想禁區(qū)。鄧小平認(rèn)為，“解放以后，我們也沒有自覺地系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視”。他進一步指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！彼氏忍岢鲆訌娭贫冉ㄔO(shè)和法制建設(shè)，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。”鄧小平關(guān)于中國國家治理的新建議，為黨的十一屆三中全會和黨的十五大所吸收，形成中國特色的“社會主義法治方略”。自此，我國國家治理模式開始由“人治”轉(zhuǎn)向“法治”。

二、當(dāng)代中國國家治理模式的內(nèi)涵定位

綜觀20世紀(jì)70年代末以來，執(zhí)政黨關(guān)于當(dāng)代中國國家治理模式的闡釋，我們可以看見該模式具有兩個突出的特征，這就是強調(diào)社會主義民主的“制度化、法律化”。鄧小平最先概括出來的“兩化”，即“必須使民主制度化、法律化”。黨的十一屆三中全會再次強調(diào)“兩化”：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大權(quán)威”。黨的十五大報告明確將“兩化”吸收到“依法治國”的含義之中，“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化”。黨的十六屆四中全會在“兩化”基礎(chǔ)上增加了“程序化”，即強調(diào)“推進社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化”。黨的十七大繼續(xù)強調(diào)“推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。”由此可知，目前我國國家治理的模式在內(nèi)涵定位中包括兩方面：國家治理的制度化和國家治理的法律化。

國家治理的制度化，指的是在治理國家過程中對國家基本政治制度的權(quán)力配置、行使權(quán)力機構(gòu)的設(shè)置、各權(quán)力機關(guān)的功能以及各機關(guān)運作的監(jiān)測都要建章立制，使國家政治的基本治理有法可依、有章可循、有規(guī)可守、有制可行。國家治理制度化是衡量一國政治文明水準(zhǔn)的一種外化的標(biāo)志。在國家治理方面，一般奉行法治原則的國家，首先要實現(xiàn)國家治理的制度化，然后再將制度化提升為法治化。因此，國家治理制度化是依法治國方略的必要的準(zhǔn)備或基礎(chǔ)。

國家治理的法律化，是指在國家政治治理中無論是建制立章還是實施治理，都要依照經(jīng)過立法部門制定的法律、法規(guī)來進行，也就是承擔(dān)國家治理的主要職能部門如立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)都必須依法履行職責(zé)。國家治理法律化是對國家治理制度化的進一步提升，也就是用法治原則替代了“人治”原則，用集體的智慧取代個人的智慧。只有受到法律保護的國家治理制度才能具有權(quán)威、有效、穩(wěn)固的特點，也才能充分發(fā)揮出其應(yīng)有的治國理政愛民的作用。因此，依法治國是國家治理制度化的有力保障。

三、國家治理制度化與國家治理法律化的關(guān)系

（一）國家治理制度化與國家治理法律化之間的區(qū)別

國家治理制度化與國家治理法律化是國家治理理論中兩個重要的概念，也是國家治理實踐中兩個重要的環(huán)節(jié)。二者存在著以下三種區(qū)別。

二者含義不同。國家治理制度化有廣義、狹義之別，廣義的國家治理制度化指的是國家通過建立各種制度進行國家治理的狀態(tài)。這與以往國家管理混亂、治理無章狀態(tài)相比，是一種治理國家方式上的進步。但是此種治理在人類的四種社會形態(tài)都可以存在，也可以分別適用于“人治社會”和“法治社會”。狹義的國家治理制度化是指國家在國家民主政治方面實行制度化的治理。此種治理方式是在國家治理制度化方面堅持民主反對專制、肯定法治否定人治的進化結(jié)果，也是人類在國家治理過程中針對政治制度的治理進行優(yōu)化選擇的理性產(chǎn)物，是國家政治治理進入良性循環(huán)階段的標(biāo)志。本文使用狹義上國家治理制度化的概念。國家治理法律化是指國家通過法律規(guī)范調(diào)整國家各項制度、使其依法運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。這與國家治理依靠個別人的智慧或影響力治國模式相比，是在治國方略上的一次歷史飛躍，反映了人類治國理論和實踐進入更理性更成熟階段。此模式是近代以來出現(xiàn)的國家治理模式，只有在民主法治社會才能出現(xiàn)。顯然，國家治理制度化與國家治理法律化在內(nèi)涵上所強調(diào)的重心和規(guī)制對象不同。

二者形態(tài)不同。國家治理制度化是采用看得見摸得著的明確制度來治理國家的固態(tài)表現(xiàn)形式，它具體表現(xiàn)為對國家政治權(quán)力的分配、各權(quán)力部門的設(shè)置、各部門彼此之間關(guān)系以及對各權(quán)力部門的監(jiān)督進行制度的基本安排、創(chuàng)設(shè)和規(guī)制。這種制度一旦形成就具有相對穩(wěn)定性、明確性、可操作性。國家治理法律化則是指用法治的原則和精神來指導(dǎo)國家政治制度運轉(zhuǎn)的動態(tài)過程，該原則在橫向上覆蓋國家的立法、行政、司法各領(lǐng)域，在縱向上貫穿各主要職能部門治理國家的全程之中。

二者內(nèi)容不同。國家治理制度化主要內(nèi)容是從制度構(gòu)建層面所規(guī)定的國家治理外在形式，即國家建立后在政治制度建構(gòu)中關(guān)于行使國家權(quán)力各部門的建制、運作、監(jiān)督所依循的基本制度和規(guī)則，是一種明確而固化的制度。它體現(xiàn)為用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人。國家治理法律化的主要內(nèi)容是在治國策略層面確立國家制度治理的基本方略，即國家各種制度在具體運行中所遵循的指導(dǎo)方針或策略，這體現(xiàn)為一種理念或精神。它要求所有的國家機關(guān)或工作人員都必須依法行使職權(quán)、依法履行職責(zé)、依法接受監(jiān)督。

（二）國家治理制度化與國家治理法律化之間的聯(lián)系

國家治理制度化與國家治理法律化不僅存在著區(qū)別，也存在著密切的聯(lián)系，彼此互為依存。

首先，國家治理制度化是國家治理法律化的基礎(chǔ)。從國家治理歷史進化的角度看，用制度治理國家是對依個人治理國家的進步，用民主代替專制是國家治理制度化的必然選擇。在人類建國立制中，各國都經(jīng)歷了從簡單管理到復(fù)雜治理、從依人治國到用制度治國、從專制政治到民主政治的進步。各國在國家政治治理方面逐漸認(rèn)識到制度比人可靠；民主比專制優(yōu)越，法治優(yōu)于人治。因此，各國在治理國家過程中，更愿意采用穩(wěn)定完善制度來管理國家各項事務(wù)，這樣就使國家治理制度化具有制度穩(wěn)定、程序清晰、權(quán)責(zé)分明、效率提高、便于監(jiān)督等特點。同時，人們還認(rèn)識到將治理國家的制度賦予法律的效力，可以有效地防止制度在實施中因為人的因素而出現(xiàn)偏差。因此，很多國家在建立治理國家制度的同時，也隨之制定相應(yīng)的法律?熏為制度注入法律元素，從而可以增加制度的穩(wěn)定性、約束性和強制性。由此可見，國家治理制度化是對國家治理個人化的一種進步，國家治理法律化是對國家治理制度化的進一步提升。反之，沒有國家治理制度化的奠基，國家治理法律化則成為空中樓閣和無水之源。

其次，國家治理法律化是國家治理制度化的保障。在國家治理中，設(shè)計再好的制度也是由人來操作執(zhí)行。人是有感情的動物，受人的成長背景和所處環(huán)境的影響，人在知識、道德、理智、情感、好惡等方面千差萬別。因此，在由人執(zhí)行治理國家的各項制度時，難免會出現(xiàn)偏差甚至失誤。為了防止人為因素在國家治理的制度中產(chǎn)生不良的影響，或者說為了防止權(quán)力對人性的腐蝕，使國家治理能夠按照原來制度設(shè)計的軌道正常運轉(zhuǎn)，國家治理制度需要法律全面介入、支持、認(rèn)可和保護。同有情感和易變的人性相比，“法律恰恰正是免除一切情欲影響的神祇和理智的體現(xiàn)。”獲得法律保護后的制度與易受人為因素干擾的制度相比，更具有明確性、穩(wěn)定性、有效性、公正性等特點。因此，在奉行法治原則的國家，將法治精神引入國家治理制度的建設(shè)，可以使國家治理制度獲得法治的支持、認(rèn)可和保護，從而使國家治理進入良性循環(huán)的狀態(tài)。

在國家治理的制度化和法律化方面，我們原有的封建時代管理國家的經(jīng)驗，以及近代以來從西方或蘇聯(lián)學(xué)來的范式，都已不適應(yīng)中國社會主義現(xiàn)代化的需要。我們應(yīng)該在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立適合中國國情、符合現(xiàn)代國家管理的規(guī)律、與法治精神相適應(yīng)的國家治理的模式。實現(xiàn)“國家治理的制度化和國家治理的法律化”是我們目前在國家治理方面的主要任務(wù)。為此，我們必須摒棄“人治”傳統(tǒng)，吸取“黨治”的教訓(xùn)，牢固樹立“依制度管理國家”和“依法律治理國家”的治國理念。開辟出一條“用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人”，“依法立法”、“依法行政”、“依法司法”、“依法執(zhí)政”的治國新路，從而為建設(shè)社會主義和諧社會、實現(xiàn)國家的長治久安提供制度和法律的保障。

在國家治理制度化方面，重心是抓國家的政治制度建設(shè)。要求進一步完善我國的人民民主政治，擴大政治的民主程度，努力實現(xiàn)政治權(quán)力產(chǎn)生和運行的制度化。要對權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及執(zhí)政黨的現(xiàn)有制度重新審視、檢查、創(chuàng)新，從而對國家的各項事務(wù)進行民主、有效、科學(xué)的治理，并使之在制度的框架內(nèi)進入良性運轉(zhuǎn)狀態(tài)。對國家實行制度化的治理，是我國近代以來未能完成的歷史欠賬，在中國走向法治之路之際，我們不能逾越這個階段，必須認(rèn)真地進行國家治理制度化的基礎(chǔ)性建設(shè)，只有這樣我們才能順利地過渡到國家治理法律化階段。

在國家治理法律化方面，核心是全面落實依法治國的基本方略。為了建設(shè)社會主義法治國家，我們應(yīng)在國家治理的各個環(huán)節(jié)充分貫徹依法治國的原則。在立法方面，要依法立法，完善各級人民代表大會制度，堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。在行政方面，要推進依法行政，加快行政管理體制改革，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、廉潔公正的行政管理體制。在司法方面，要深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。依法治國是我國經(jīng)歷過一個半世紀(jì)的探索才找到的正確的治國方略，是實現(xiàn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化的基本依據(jù)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的法律保障。

責(zé)任編輯侯琦