“大部門體制”的理性分析和實踐推進

［摘要］大部門體制，是行政管理體制改革的新起點，是政府職能整合和部門整合有機統一的新模式，是降低行政成本，提高政府效能的新模式。我國在推進大部門體制的過程中，還存在一些認識上的問題。要積極穩妥地推進大部門體制，關鍵是認識上要清醒、理性、準確，并在此基礎上審時度勢，探索并確立實踐推進的主要路徑。

［關鍵詞］大部門體制；行政管理體制；改革

［中圖分類號］Ｄ613．12［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0026－02

一、行政管理體制改革的新起點

改革開放以來，我國已進行了五次大的行政管理體制改革。每次改革都適應了生產力發展的階段性要求，也調整和解決了行政管理體制與生產力發展不相適應的部分矛盾和問題。但是，由于過多地注重政府機構的撤并、人員的精簡這些量的調整，忽視了政府職能的切實轉變和科學配置等質的變化，一些深層次的矛盾和問題沒有被觸及或是淺嘗輒止，沒有從根本上解決。就改革的模式而言，事實上我們選擇了“外延式”的模式，其主要特點是：“拆廟趕和尚”，更多的是在機構上兜圈子，在撤并上做文章，試圖通過機構的“瘦身”來達到政府“健美”的目標。結果，不僅難以實現政府“健美”，機構“瘦身”也難以持久。相反，改革極易出現反彈，陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。

正因為如此，我們需要重新審視以往的行政管理體制改革，并在反思中，根據現實的需要作出新的判斷選擇新的突破口。大部門體制，本質上是政府職能重新配置基礎上的政府權力結構的重構，是政府機構與政府職能有機銜接的有效形式。由于其適應市場經濟發展內在要求和很大程度上反映現代行政管理趨勢的特質，因而在第二次世界大戰以后被西方一些國家所接受。20世紀70年代末期，政府改革重塑浪潮在西方風生水起，西方國家更是普遍實行了大部門體制，并且注重在實踐中不斷進行調整和完善。經驗顯示：實行大部門體制在增強政府對公眾的回應性、提高政府服務質量和績效水平、擺脫政府面臨的種種困境等諸多方面發揮了積極的作用。

毋庸諱言，我國有著與西方國家完全不同的發展經歷和國情，在改革中所面臨的任務所要解決的問題也有很明顯的特殊性，但有一個基本現實必須正視，即我們正在堅定不移地發展社會主義市場經濟。這就決定了我們的經濟體制、政治體制和社會管理體制只能也必須按照市場經濟的要求來進行設計作出取舍，行政管理體制作為政治體制的重要組成部分也概莫能外。

不僅如此，推行大部門體制還是按照市場經濟的要求，科學界定和全面履行政府職能，解決我國諸多現實矛盾的重要舉措。在市場經濟條件下，政府必須首先明確解決該管什么和該怎樣管的問題。有所為和有所不為是對政府的基本約束，其實二者是相輔相成的，有所不為才能真正有所為，而有所為也要求有所不必為不能為。這就決定了政府的職能、規模和作用都是有限的，職能和作用主要限定在“市場失靈”的社會管理和公共服務領域以及對經濟的宏觀調控和市場的監管等方面，規模也相應地縮小保持在適度的范圍。因而市場經濟所要求所需要的政府必然是“有限政府”，包羅萬象包打天下的“萬能政府”則需要通過改革逐步加以解決。推行大部門體制，有機整合政府職能和機構，將科學定位并切實轉變政府職能，在體制外理順政府與其他社會主體的關系，在體制內理順層次、部門間的關系，糾正職能交叉、部門重疊、部門林立、政出多門等長期困擾我們的突出問題，破除影響政府效能的體制性障礙，形成適應市場經濟的行政管理體制。

二、政府職能整合和部門整合有機統一的新模式

與按照政府專業管理職能設置政府機構的小部門體制不同，大部門體制是一種全新的政府管理體制。就其內涵而言，大部門體制是基于這樣的一種理念和原則確立的，即在政府的部門設置中，將職能相同相近，業務范圍趨同的事項相對集中，交由一個部門統一管理。其明顯的特點是：著眼于政府職能的綜合管理，政府部門趨向“寬職能、少機構”，減少和避免職能交叉、重復設置、政出多門和權限沖突。因此，從根本上說，大部門體制既不是單純的職能整合，也不是單純的部門整合，而強調的是職能整合和部門整合的有機統一，其中職能整合始終是二者統一的前提和基礎。形象地說，職能整合是大部門體制的“軸心”，而機構整合則要圍繞這一“軸心”來展開和進行。

一方面，大部門體制模式理順了政府職能與其載體的關系，凸顯了政府職能轉變的關鍵地位。在政府職能與其載體的關系上，政府職能始終處于中心地位，政府機構則是政府職能的承載者。換言之，政府機構的規模、大小、數量、形式以及運作方式等均是由政府職能所要求并決定的。如果本末倒置，政府機構調整合并就成為權力在不同部門間的橫向轉移，不僅沒有多少實際意義，而且極易變為掣肘的力量，妨礙政府職能的有效實施。在實現政府權力重構過程中，大部門體制的一個基本原則就是，力求使政府機構作為載體，真正和更多地承接政府職能，并與之相銜接相配合，不僅要集中解決政府內部的職能和權力的科學重組問題，而且更要切實理順政府與市場、企業、事業單位和社會組織的關系，從而糾正和克服政府職能越位、缺位、錯位和不到位問題，確保政府職能轉變到位，配置和履行到位。從這個意義上來說，大部門體制是一種合理配置政府職能與優化政府組織機構實現雙贏的體制模式。

另一方面，大部門體制厘清和科學配置了決策、執行和監督三種職能，有利于建立三者既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。從運行的角度看，政府主要承擔著決策、執行和監督這三種職能，相應也就形成了政府的三種權力。在舊體制的框架下，決策、執行和監督既是分立的又是集中的。所謂分立，就是這三種職能分散地交由各個部門實施；所謂集中，就是任何一個部門又集這三種職能于一身。這似乎矛盾但又是現實，分立只是形式，集中才是本質。決策、制約和監督事實上的不分極易造成權力部門化、部門利益化、利益合法化，也極易導致權力制約與監督的虛化，成為體制性、機制性尋租腐敗的重要根源。實際上這既是政府職能配置不科學的突出表現，也是政府改革的“軟肋”。推行大部門體制，按照職能相同相近相似相對集中的原則，必然會觸動原有的舊體制框架，重新配置合理整合這三種職能。因而，決策、執行和監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制是大部門體制的題中應有之義，舍此，就沒有真正意義上的大部門體制。

三、降低行政成本，提高政府效能的新模式

第一，實行大部門體制，有利于改變行政成本居高不下，政府財政支出不合理的現狀。據有關研究資料顯示，1978年全國行政管理費用為52．9億元，僅占政府財政支出的4．71％，占ＧＤＰ的1．45％；而2005年行政管理費用為6512．34億元，占政府財政支出的19．195％，占ＧＤＰ的3．56％。行政費用連年攀升，究其原因：一是與政府職能未從根本上轉變，政府與社會其他主體的關系長期不順直接相關。因此，政府代行了其他社會主體的職能，背上了沉重的包袱不堪重負，自己應盡的職責往往心有余而力不足。二是與政府職能配置不合理，部門和層次過多密切相關。體制僵化、職能交叉、分工過細、上下重復左右打架，再加上隱身其后的部門利益的干擾，行政成本增加而政府效率難以提高也就不足為奇。推行大部門體制，旨在科學配置政府職能，優化政府組織結構和運行流程，將會大幅度地降低行政成本，提高政府效能。

第二，實行大部門體制，可以有效地降低政府協調成本，提高協調效率。從理論上看，任何行政組織必須保持適當的管理層次和管理幅度，二者的比例失衡易導致行政組織高成本低效能。實行大部門體制，通過合理配置職能、優化組織機構，能夠將管理層次和管理幅度控制在適當的范圍內，將部門間的協調關系變為部門內部的管理關系，解決因層次和部門過多導致的協調成本高昂的時弊。過去幾年中，四川成都市、湖北隨州市、浙江富陽市等地方政府部門先后進行了推行大部門體制的改革嘗試，都收到了“政府管少了，效能提高了”的明顯成效，就是有力的明證。

第三，更為重要的是，實行大部門體制，有助于提高政府的公共治理的效能，建設人民滿意的服務型政府。從根本上說，大部門體制改革的目標包括內外兩個方面，前者主要是為了完善政府組織，提高政府自身的效率和效能，實現政府的善政；后者則主要是為了強化政府的公共服務職能，提高政府的公共服務水平，追求政府的善治。然而，無論是實現善政還是追求善治，效率和效能都是一以貫之的內在要求。沒有效率和效能，政府管理就沒有價值和實際意義；而離開效率和效能，政府公共服務的品質和水平也不可能有真正意義上地提高。因而，實行大部門體制，通過體制和機制的創新，最終實現效率、效能和效果的統一，使政府組織既具有反映機敏、運行規范、成本低廉、協調一致、靈活有序等內在功能，同時又能充分發揮促進國民經濟和社會的可持續發展，滿足社會的公共需求，服務于社會和公眾的核心作用。

四、探索大部門體制實踐推進的路徑

1．立足國情，統籌規劃。實行大部門體制，沒有也不可能有現成的模式可以移植或套用，必須從我國的國情出發，突出中國特色。具體說，就是要以生產力的發展為前提，以經濟體制改革為基礎，應同包括政治體制改革在內的其他方面改革相協調相銜接。因此，要依據我國經濟社會發展水平，充分考慮經濟社會發展的實際承受能力和現實需要，緊緊圍繞政府的基本職能和建設服務型政府的目標，對政府的規模、機構及其數量、層級關系、權責關系、運行方式等作出總體的制度安排。“不謀全局，不足謀一域”，切忌胸中無數，朝令夕改，生搬硬套，急功近利，否則，就可能出現“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”的結果。

2．制定規范，強化約束。通過制定相關的法律法規，完善政府組織立法，將整體的制度設計安排固定下來成為“剛性約束”，確保大部制改革有法可依，依法進行，并加大監督檢查力度，確保有法必依，執法必嚴，違法必究，為改革創造完備的法治環境，減少甚至避免隨意性和不可預見性。

3．綜合配套，后續跟進。大部制改革是一項系統工程，“牽一發而動全身”，要總攬全局，統籌兼顧，使各項改革相互銜接，力戒只顧眼前忽視長遠、抓住一點不及其余、部門利益至上等片面性。同時，大部制改革又是一個長期的過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸。對改革推進中有可能出現的問題要及時預見，迅速反應，恰當應對；對一些后續改革和工作也要及時跟進，盡快出臺具體方案及其實施細則，加大輿論宣傳力度，增強并凝聚全社會尤其是公務員的改革共識，形成改革的“協同效應”。

4．加強監督，防止走偏。大部制改革取得成功，必須從根本上解決權力的制約和監督問題。否則，大部門體制就可能導致權力自我膨脹無限擴張，部門利益更加難以遏制。防止和避免走偏，關鍵要建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，并通過法治化使這一機制在宏觀和微觀兩個層面上得以確立；還要明晰政府部門的權責，建立績效評估指標體系與推行問責制并舉，盡可能實現職權與責任的充分對應，從體制機制上杜絕“部門專權”、“有權無責”等權責脫節的弊端。

責任編輯侯琦