中國特色城鎮化道路的內涵與實施策略

［摘要］城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。我國正處在城鎮化發展的關鍵時期，選擇一條適合中國國情的城鎮化道路，是推進城鎮化快速發展的主要途徑。本文通過文獻綜述，對中國特色城鎮化道路的內涵進行整體性、系統性地把握，強調通過制度重建與機制創新，構建中國特色城鎮化發展新格局。

［關鍵詞］城鎮化；中國特色；制度框架

［中圖分類號］Ｆ207［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0043－02

一、問題的提出

２0世紀50年代中期，美國發展經濟學家劉易斯按照古典學派的傳統，建立了分析發展中國家工業化和城市化的早期模型。該模型在兩部門假設的基礎上，分析了資本主義城市工業在無限彈性勞動力供給的條件下，通過利潤再投資及由此所導致的邊際勞動生產率提高的互動機制作用，勞動力從傳統農業部門向現代工業部門的轉移，縮小了農村與城市的差距，最終實現工業化帶動城市化，城市化反作用于工業化，整個經濟由二元結構向同質的現代化一元結構轉變。拉尼斯和費景漢認為，發展中國家在推進工業化與城市化進程中，應該充分考慮到本國勞動力豐富的特點，在多種可供選擇的技術中盡量采用勞動偏向的技術，鼓勵勞動偏向的技術進步，而不能大量引進先進國家的具有很高資本偏向的技術。否則，高資本積累率很可能帶來低的就業創造率，從而妨礙工業化與城市化的發展。喬根森模式認為轉移的動力在于需求結構與消費結構的改變。托達羅提出，一個農業勞動者是否遷入城市的決策不僅僅決定于城鄉實際收入差別，而且決定于城市就業率和失業率。農業勞動者遷入城市的動機主要決定于城鄉預期收入差距，差距越大，流入城市的人口越多。他發現勞動力遷入城市對經濟發展的影響，比起它所帶來的城市失業和就業不足的明顯惡化更為廣泛。雖然早期的城市化理論均將城市化的內涵界定在農村人口向城市轉移上，但是，其背后的經濟增長，亦即工業化，被普遍認為是城市化的根本原因。

上述理論模型都是根據發達國家的經驗來描述發展中國家的城市化模式。我國目前正處于工業化與信息化共存的一個十分特別的歷史時期：工業化過程尚未完成，信息化過程已經開始。在這種新的歷史條件下，我們沒有必要也不應該生搬硬套西方發達國家所走過的先集中、后分散的城市化模式，而應該努力探索出一條既適合我國國情，又能代表歷史發展方向的新的城鎮化道路（胡必亮，２０03）。關于中國城鎮化道路的討論可以劃分為三個階段：第一階段是明確中國一定要走城鎮化道路的階段；第二階段是中國城鎮化道路問題產生、展開與深入的階段，其間提出了中國城鎮化道路的問題，在城市化理論研究上作了許多拓展；第三個階段，對于城市化重要性的認識發生了一些變化，尤其是在城市化理論研究上開始了全方位的探索，有了新的特點。第一、二階段是以城鎮化道路的確定為主線展開的。從發展小城鎮是中國城鎮化的正確道路的立論開始，城市規模就成了最初討論的中心，并由此形成了小城鎮論及與之相對的大城市論，隨后又派生出中等城市論與大中小論等。周一星跳出了城市規模單一取向的框框，認為不存在統一的能被普遍接受的最佳城市規模，城鎮體系永遠是由大中小各級城鎮組成的，企圖以規模來調控城市的發展與建設，沒有抓住問題的關鍵。指出各級城市都有發展的客觀要求，并結合城市發展的客觀規律提出了多元論的城市化方針，這一觀點后來被越來越多的學者所認同。第三個階段，城市化的理論研究已經進入到制度層面。但對各項制度如何才能形成合力以促進城鎮化進程的研究仍有待加強。

二、對中國特色城鎮化道路內涵的界定

什么是中國特色的城鎮化道路？首先要從中國的城鎮化有哪些區別于其他國家的特點來破題。一是我國城鄉關系的特殊性；二是我國城鎮化的空前規模和空前難度的特點；三是我國城鎮化特殊的流動現象；四是我國城鎮化進入中期階段的特殊時代背景；五是我國區域差異巨大的特殊性；六是我國體制的特殊性（周一星，２０06）。走中國特色的城鎮化道路，至少包含四個方面的基本要求：首先，推進城鎮化必須與新型工業化發展相協調，這樣才有利于經濟結構調整，有利于縮小城鄉差別和地區差別，促進區域協調發展和城鄉共同富裕；其次，推進城鎮化必須貫徹可持續發展戰略，合理開發和節約使用各種自然資源，切實保護人文資源，努力實現城市建設、經濟發展和人口、資源、環境相協調；第三，推進城鎮化必須統籌城鄉建設，充分發揮城鄉規劃綜合協調作用，形成完善的城鎮體系，使大中小城市和小城鎮協調發展；第四，推進城鎮化必須以人為本，要從最廣大人民的根本利益出發，加強基礎設施和環境建設，改善人居環境，方便群眾生活（汪光燾，2０03）。

與西方經典的城市化模式相比較，中國的城市化道路表現出一個獨有的特點，那就是，不僅表現為城市的擴大和向鄉村的輻射，更主要的趨勢是鄉村自身的城鎮化，即城市的擴展輻射與農村自身城鎮化的雙向運動。由此，形成了兩種特色鮮明的城市化模式：基于中心城市集聚與擴散的城市化模式與基于小城鎮和鄉鎮工業的城鎮化模式。兩種城市化模式對接與融合是工業化與城市化互動的多層面的對接與融合（馮云廷，2005）。多樣化是中國特色城鎮化道路的基本特征，具體體現在以下六個方面：一是城鎮規模的多樣化；二是城鎮布局的多樣化；三是城鎮化進程的多樣化；四是農村人口進城方式的多樣化；五是城區擴展方式的多樣化；六是城鎮產業結構的多樣化（牛鳳瑞，2003）。走中國特色的城鎮化道路，從根本上講就是：大、中、小城市和小城鎮并舉，協調發展。中國需要建設一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大城市圈，同時還需要建設一批富有特色、專業性強、人居環境適宜的中小城市和城市群、城市帶。由于各地資源、環境、經濟、科技、文化條件不同，所以城市化模式和城市發展規模不能千篇一律。比較可行的是實行多元化的城市化戰略，城鄉協調發展，各類城市(包括小城鎮)空間布局合理，優勢互補，逐步形成合理完善的城鎮體系，堅持經濟、社會、生態效益相統一，從質和量兩個方面推進中國城市化進程（朱鐵臻，2002）。

總的來說，我們在走中國特色城鎮化道路的問題上已經達成共識，但對中國特色城鎮化道路的內涵還存在不同的理解，需要全面系統的理論闡述；同時，雖然也已經認識到了制度安排在推進城鎮化過程中的重要性，但缺乏綜合性的研究和配套的解決方案。因此，在正確把握內涵的基礎上，通過制度重建與機制創新，構建資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮化發展新格局，是問題的關鍵所在。

三、中國特色城鎮化道路的實現途徑

一是要堅持以工業化帶動城鎮化。城鎮化是工業化的必然產物，離開了城鎮化，二次、三次產業就失去了發展空間和載體；離開了工業化，城鎮化就無的放矢，就會失去發展的動力。在關注城鎮化速度的同時，不能忽視城鎮化的內在質量。只追求規模，只注重城市的硬件建設，忽視了產業發育、就業機會和消費群體的培育，必然造成城市“空殼現象”。一個城市必須有吸收外來要素的功能，有開放式的結構，能聚集人氣和市氣。城市的功能定位、城市的產業重點不能有一個固定的模式，應當按照各個城市的具體條件來確定，防止趨同化。

二是始終把人口與就業，特別是農村富余勞動力的轉移，作為城鎮化的核心問題加以認真解決。要遵循經濟發展的規律，不斷調整優化城市的產業結構，特別應優先發展第三產業，促進產業的升級轉換。政府應以積極就業的政策，來引導城市就業市場的擴容和開放。

三是以城市群作為推進我國城鎮化的主體形態。對于大城市而言，它的城市化應是以都市圈戰略為重點，構筑以少數核心城市為龍頭，區域內各城市一體化整合，直接承接國際化全球化影響的大都市圈。在都市圈的基礎上，是由眾多中小城市和小城鎮構成的城市群。在推進以區域一體化為中心的城鎮化過程中，關鍵的因素不是單個城市的規模大小，而是區域內城市之間、城鄉之間聯系的強弱程度。既要充分發揮這個區域中主導城市對整個區域在整體功能定位、發展規劃、產業結構、市場結構、基礎設施布局等諸方面的主導作用，也要建立區域范圍內比較系統的、完善的城鎮體系。做到大、中、小城市及鎮在本區域范圍內合理布局，進而使其區域整體效益得以充分發揮，最終促進區域范圍內城鄉經濟、社會聯系不斷增強，實現區域、城鄉協調發展的目標。

四是破除體制約束，構建有利于城鎮化發展的體制框架。現行的財政體制、治理和管理考核政策，導致資源過度集中在“高位”級別的中心城市和城區。較高行政級別的城市擁有更大的權力和政策資源，從而在招商引資、發展產業等方面的競爭中具有更大的權力優勢，擠占了中小城市發展的經濟和政策資源，制約了中小城市的發展，限制了以市場力量推動形成合理布局的城鎮區域。

中國特色城鎮化道路的制度框架包括：

1．深化土地制度、就業制度和社會保障制度改革，形成人口城市化正常發展的機制。一是深化農村集體土地流轉制度改革，為農民進城開辟創業資本和社會保障資金的渠道。二是培育城鄉一體的勞動力市場，降低勞動力的流動成本，提高勞動力資源的配置效率。三是逐步建立城鄉統一的社會保障體系。四是逐步取消戶籍管制，實行新的戶籍制度。

2．強化規劃對城鎮建設的指導作用，建立統籌城鄉、功能互補的規劃體制。協調好城市規劃和區域規劃之間的關系，根據區域的主體功能，在空間上引導區域內城鎮體系、重大基礎設施網絡、產業聚集區、生態保護區等的合理布局，為城市規劃的編制提供依據。

3．建立財權與事權相對應的財稅體制，形成多元化的城市投融資機制。從推進城鎮化的角度設計財稅體制，應建立財權與事權相對稱的財稅體制，形成保證稅收隨人口增加而增加的機制。要打破政府有關部門對城市基礎設施建設和運營的壟斷，開放城市基礎設施的建設市場和運營市場，并放寬市場準入的條件。建立公開招標、合同約束、授權經營的政府特許經營制度。對確需政府提供的公共服務，政府要履行好職責，提供優質服務。

4．要改革行政管理模式，建立主要由地方政府負責的城鎮化管理體制。要研究探索以簡化行政區劃層級為主要內容的新的行政區劃管理體制，減少中央政府對城鎮化的干預，建立主要由地方政府負責的體制。地方政府要做好規劃，正確引導當地的城鎮化發展。工作重點要放在完善城市公共設施、改善城市人居環境、做好公共服務等方面。對政府政績考核的內容，要從ＧＤＰ增長、招商引資、項目建設等，轉向主要對履行公共服務職責的考核。

參考文獻：

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責任編輯荀福文