城市建設中的物權糾紛問題

［摘要］《物權法》的頒布與實施為人們更好地維護自身的合法權益提供了有力的保障，筆者通過調查發現城市建設中的一些較為激化的矛盾屬于物權糾紛，而政府有關部門在其中處于兩難境地。本文就這些糾紛展開分析，力求給政府依法行政，在城市建設中妥善維護群眾合法權益以啟示。

［關鍵詞］物權；采光權；城市建設；依法行政

［中圖分類號］Ｄ92［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）12－0056－03

近幾年，各級政府在大力加強城市改造的同時，也面對著許多來自群眾的怨聲與上訪的壓力，其中相當一部分理由是物權受到了侵害。2007年10月1日，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）開始實施，這部法為百姓尋求物權保護提供了法律依據，同時也給行政機關依法行政提出了更高的要求。

一、城市建設中常見的物權糾紛

城市建設中侵犯物權的主要表現有：

1．新建的高層建筑違反原規劃，擅自加層，侵犯了周邊業主的采光權。通過調查發現，有些小區的業主集體上訪，其主要理由就是認為采光權遭到了侵犯。《中華人民共和國民法通則》第八十三條規定，不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。而《物權法》第八十九條也進一步明確規定，建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。在這里增加了對日照權的保護，同時指出了保護的具體標準是由國家有關部門規定的，而我國目前的標準就是國家建設部的《城市居住區規劃設計規范》。在該規范中規定，住宅日照標準應符合一定的規定，對于特定情況還應符合下列規定：老年人居住建筑不應低于冬至日日照2小時的標準；在原設計建筑外增加設施不應使相鄰住宅原有日照標準降低；舊區改建的項目內新建住宅日照標準可酌情降低，但不應低于大寒日日照1小時的標準。

實際情況是怎樣的呢？通常開發商在拿到一塊土地后，總是根據最大容積率來計算能造多大面積的房子，而且都是努力把容積率做足。在有限的空間內要造出盡量多的房子，往往難以達到國家建設部規定的日照標準。為了使日照情況符合規定，開發商就需要把樓的放置位置移來移去，盡量去滿足日照要求，所以往往需要調整很長時間才能完成設計。有時甚至會在本來很工整的一塊土地上，建造出讓人看上去感覺很別扭的一些樓房。如果實在難以調整好，開發商也會有另外的解決辦法，比如把底層滿足不了日照要求的幾套房子，不當作住宅出售，而當作小區物業用房或經營用房來使用，這樣，其項目也能最終獲批。

對于購房者來說，往往不會發生日照權受侵犯的問題，因為日照因素會直接影響購房者自主選擇權的行使，在購房的同時往往已經慎重考慮過了。容易產生糾紛的往往是別無選擇的回遷戶和周邊小區的居民，即新建小區因為造高樓擋住了后面老小區住戶的陽光。當然這一問題也完全可以在最初規劃時解決。只要嚴格按照規定來計算樓間距，就可以避免糾紛的發生。但實際情況是怎樣的呢？那就是開發商存在少批多建的問題，如規劃批20層，開發商就要建30層，擅自增加10層，從而侵犯了周邊百姓的采光權、日照權。當建委有關部門對其進行查處時，開發商往往以手續正在辦理之中為由，導致行政機關難以查處。老百姓認為其權利受到了侵害，向建委反映問題，但建委由于缺乏確鑿的處罰依據——規劃文件（尚在辦理之中），所以暫時無法處理；老百姓又向規劃部門反映問題，規劃部門認為這就是違章建筑，而自己作出的規劃是合法的；老百姓又向綜合執法局的相關部門反映問題，但綜合執法局不敢下停建通知，因為這是政府棚改辦允許建的，它會涉及政府的棚戶區改造進程，結果導致群眾投訴無門。

2．開發商少批多建，侵占小區綠地。有的開發商以建社區活動站為名，侵占規劃中的綠地。而所建成的活動站，最終卻成了麻將館。《物權法》第七十三條規定，“建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”雖然從法律規定上看，無論是小區的綠地還是社區活動站，都是屬于業主共有的，但綠地與社區活動站在人們生活中所起到的作用是不同的，很多業主在購買期房時看中的就是那成片的綠地。當綠地變成為少數人可以利用的麻將館時，自然會引起大多數業主的不滿。

3．回遷住房、經濟適用房及棚戶區改造房屋質量較差。在城市建設中，越來越多的好地段被建成豪華社區，其環境優雅，交通便利，設施齊全。而“原住民”則被異地安置到地腳較差的地區，即使就地回遷，其房屋質量、格局也往往難以得到保障。同時各級政府為了解決普通百姓的安居問題，所建造的經濟適用房；以及利用棚戶區改造政策，為百姓改善居住條件所建的住房，建筑質量也往往存在問題。如，有的開發商為了降低成本，獲取更多的利潤，不按規定建回遷房。他們有的將2．7米的層高建成2．4米；有的把回遷房建成了“畸形房”，房角建成圓弧形，業主難以利用房角的空間擺放家具或電器，造成回遷百姓投訴上訪。

4．安居工程中電梯設計不合理，業主也不主動承擔應盡的義務。現已建成的安居工程中有很多是二、三十層的高層建筑，電梯是高層建筑必不可少的通行設施，應當按照單元數量的多少合理設置。但有的高層建筑一梯超多戶，電梯使用緊張且經常出問題，而且管理、維修問題也尚未解決妥當，已出現由政府拿錢為電梯維修埋單的不正常情況。依據《物權法》第七十條的規定，“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”電梯屬于共有部分，所以應當屬于業主共有。《物權法》第七十二條規定，“業主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權利，承擔義務；不得以放棄權利不履行義務。”第七十九條規定，“建筑物及其附屬設施的維修資金，屬于業主共有。經業主共同決定，可以用于電梯、水箱等共有部分的維修。維修資金的籌集、使用情況應當公布。”也就是說，作為業主應當交納維修資金，這是其不得放棄的義務，電梯的維修應當從維修資金中支出，而不是找政府解決。

二、城市建設中常見物權糾紛產生的原因

城市建設中涉及群眾物權利益的矛盾沖突頻頻發生，因城建而引發的群體性事件更是影響到了社會的安定團結，糾紛產生的主要原因究竟有哪些呢？

1．政府有關部門的不作為與亂作為。對于開發商的一些違規行為，政府有關部門行政不作為。遇到糾紛推脫責任，將群眾推來推去，不敢站出來對違法違規行為說“不”。

對于極個別的政府職能部門，還存在亂作為之處。如，當有關執法部門為了確認開發商是否有違法行為，而耗費人力、物力、財力進行現場測量計算時，往往政府有關部門的一個決定，違法問題就不必再查了。這種亂作為一方面放縱了違法行為，另一方面也給執法部門造成了一定的壓力。

2．領導追逐政績，忽視本屆政府和下屆政府的關系。城市建設是個連續的動態的過程，作為其主導者的政府，必須超越政府任職周期的局限，銜接好與上屆政府和下屆政府之間的關系，既要修正錯誤，改進工作，不斷創新，又要注意保持政策、規劃、投資上的連續性。

處理本屆政府與下屆政府之間的關系，至少有這樣三點應該注意：一是在城市發展目標定位、城市長遠發展規劃的決定等問題上，應科學論證，為下屆政府留下一個科學可行的藍圖。二是項目實施上要有長遠打算，要有前人栽樹，后人乘涼的胸懷，為下一屆政府奠定良好的工作基礎，而不是把下屆政府的“活全干了”。三是在財政支出上要量入為出，不舉過頭債，不要把債務負擔大量留給下屆政府。而目前個別領導為求政績，聽命于開發商，城市規劃任意改動，結果造成規劃混亂，群眾不滿，下屆政府也難以扭轉。

3．政府行政不嚴肅認真，存在花錢買平安的觀念。建筑規劃是按照有關部門調查審核后反饋的信息作出的，但在審批時，可能由于工作的不到位，而存在一定的疏漏，需要增加樓層來解決。開發商借機向政府要錢，政府只好通過財政加以解決。另外，開發商為降低造價，所建成的“畸形房”，引起了群眾的上訪，各地政府為了維護社會安定，只好花錢買平安。結果造成了開發商掙錢，政府埋單。

4．政府缺乏保護公民權利的意識。法律賦予了公民各種權利，老百姓的維權意識也已經越來越強，對政府在有些問題上的介入頗有微詞。如，一些地方政府、主管部門或政府設立的指揮部充當拆遷人，既當“裁判員”又當“運動員”，利用手中的權力，強行與被拆遷人簽訂不平等協議，達不成協議就進行行政裁決，組織有關部門強制拆遷，這導致了城市建設中拆遷工作的矛盾激化。

三、依法妥善處理城市建設中的物權糾紛

面對城市建設過程中所發生的物權糾紛，我們應依法妥善加以解決，以使政府好心能夠辦成好事。

1．加強配套法規的制定，從根源上避免侵犯百姓合法權利。《物權法》的出臺為百姓維護其切身利益提供了有力的法律依據。同時對一些相關的法規、規章也提出了修正的要求，如《城市房屋拆遷管理條例》的修改。而各地方政府也應結合本地的實際情況，在城市建設問題上制定適合的地方政府規章。

2．貫徹行政公開原則，增加行政的透明度。加入世界貿易組織后，我國政府要打造透明的政府。在城市建設中，如果能夠認真貫徹陽光政策，讓老百姓參與進來，將更有利于城市規劃制定的合法性與合理性，也更有利于城市規劃的實施。

3．追求效率的同時，更要力求公平。在不同的社會，不同的國家或同一國家，同一社會在不同的發展階段和不同的社會環境下，效率和公平的側重點是不同的。隨著社會的進步，國民人權意識的提高，公平、公正的信念已深入人心。2０04年3月14日通過并實施的《憲法修正案》規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”《物權法》第四條規定的，“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”這些都體現了對人權的尊重與平等的保護。所以，在城市建設中以犧牲部分合法利益來謀求ＧＤＰ的社會發展觀急需改變。

4．加強對黨政干部權力的監督，防止利用公權任意踐踏私權的現象。《憲法》第四次修正案中規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《物權法》第四十二條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”

在城市發展過程中，經常會遇到個人利益與公共利益相沖突的時候，國家有權強制個人放棄所有權，并給予合理的補償。問題在于，《憲法修正案》中提到的公共利益是原則性規定，而《物權法》也未對此予以明晰。因為，在不同領域內，在不同情形下，公共利益是不同的。以公共利益為由強制限制公民權利，極易造成政府與人民之間的緊張關系。所以，在公共利益的界定尚未納入司法領域之時，需要有效的監督制約機制，這同時也是建設有限政府、法制政府的要求。

5．暢通權利救濟途徑。如果群眾的合法權益在城市建設中受到了侵犯，之后又沒有任何主體受到追究、為其負責的話，群眾就會以過激的言行來表達自己的意愿，會成為社會的不和諧因素，影響正常的生產生活秩序。所以，還需要完善暢通權利救濟途徑和相應的責任機制，讓政府的各部門真正負起責任，讓群眾的合法訴求能夠得以順暢地解決。

責任編輯宋桂祝