地方政府的創新與創優

“中國地方政府創新獎”評選已經舉辦了四屆，從數量上來看，浙江是一個創新大省，幾乎年年都有斬獲。浙江發達的市場經濟，深刻地改變了政府管理模式。

制度創新帶來的“先發優勢”

□“地方政府創新獎”評選已經舉辦了四屆，全國各地涌現出一大批創新項目。從數量上來看，浙江可以說是一個創新大省，累計已獲得“優勝”和“入圍”獎共13項，占總量的16.3％。在您看來，浙江省的創新為什么比較多，它的動力來自于哪些方面？

■浙江省發展這么快，內在的根本原因是有政府制度創新的推動。通過政府的制度創新，來贏得“先發優勢”，從而保持浙江省在全國的領先發展。浙江跟其他省份比較，并沒有資源稟賦的優勢。在工業化社會的今天，我們要建工廠，土地也是一大制約因素。浙江省之所以能夠取得今天這么好的成就，它靠的是制度創新。從1978年開始，浙江省率先進入市場化改革，領跑中國市場化的進程。在今天全國市場化體系初步構成以后，浙江如何繼續保持制度創新的“先發優勢”，其實是市場化發展的內在要求。所以說，浙江省地方政府制度創新能進行得這么好，其實是有它的一種慣性。創新獎這幾年才剛剛設立，而事實上，浙江省的制度創新活動起碼可以追溯到改革開放之初。

□市場經濟的發展，客觀上會對政府提出更多、更高的要求。您認為，浙江省各級政府是如何作出回應的？

■制度創新推動了經濟發展，而市場經濟的發展，又對政府提出更多的要求。現在的情況是市場走在政府改革之前，市場每走一步就要求一種新的管理體制與之相適應。市場走得越快之后，就越迫切要求新的政府管理能夠適應它、匹配它、保護它。浙江省就是一個典型。

幾十年來，浙江的發展實際上也造就了一批敢于創新、具有良好素質的干部。政府創新畢竟還是要通過干部的創新來實現的。從最近的情況來看，浙江省的干部隊伍、政府管理和市場發展之間形成了良性的互動。這么多年來，浙江省經濟的發展造就了一批干部，這批干部又成為進一步制度創新的源泉。我覺得這一點也很重要。

□浙江最突出的特點之一就是它的民營經濟，那么地方政府創新對民營經濟的發展又起到了怎樣的作用？

■作為中國民營經濟萌發最早的地區，浙江的民營經濟也最為發達，對整個中國的經濟體制也具有十分重要的影響。比如溫州民營經濟發展過程中所形成的“溫州模式”，就有著非常廣泛的示范作用。持續不斷的制度創新，使溫州贏得了民營經濟的“先發優勢”，給溫州帶來了遞增的規模經濟收益。很多人都贊賞溫州人的吃苦耐勞以及他們的創新能力。然而不容忽視的是，溫州地方政府對民間的經濟創新以一種尊重、支持的姿態來積極回應，提供民營企業制度創新的活動空間，為民營經濟提供了進一步的發展方向和制度安排。長期以來，溫州地方政府為民營企業構建起一種自主性的、開放性的、合法性的公共運作的制度環境。正是地方政府的一系列制度創新，使得省內許多像溫州這樣交通閉塞、人多地少、資源稟賦貧乏的地區，民營經濟得到迅速地發展。

關注民生，注重政府管理的改進

□您是“地方政府創新獎”的專家組成員，多年來一直參與這項工作。您認為，浙江省的創新項目跟其他省份相比，有沒有自己的特色？

■我感覺浙江省跟全國不大一樣。浙江省的創新項目不僅是在數量上比較多，而且都有鮮明的特征。

一是更多地關注民生。譬如湖州通過戶籍制度改革實現了居民和農民待遇的平等；溫嶺通過民主懇談更好地了解老百姓的需求；長興通過實行教育券制度解決教育資源公平利用的問題。

二是更加注重政府管理的改進，更加注重提高政府的管理水平。比如第一屆的金華市干部經濟責任審計，第三屆的溫州市效能革命和紹興市政府辦公室導入ISO9000質量管理體系，還有像第四屆的寧波海曙區政府購買居家養老服務，等等。

現在全國地方政府創新獲獎的兩大省，一個是浙江省，一個是四川省。從獲獎項目來看，你會發現，浙江省和四川省有很大的不同。四川省更多的是民主政治改革方面的。浙江省則更多的是行政改革和公共服務改革，更加貼近地方經濟發展，更加貼近民生。

□您提到浙江省的創新項目更加關注民生，更加注重政府管理的改進，這背后有哪些因素在起作用？

■浙江作為一個市場先發地區，老百姓市場意識很強，對市場背后的利益，對政府管理背后的利益的關注也很強烈。另外，浙江省本身比較富裕，政府管理必然帶來很大的利益配置問題。老百姓更加關注政府管理，希望建立更加有效率、更加公平的管理機制。比如武義的村民監督委員會，它之所以受到重視，是因為村務往往涉及到很多資源配置問題，包括村民財產、土地征用和出讓等等。老百姓強烈地希望對這種利益分配進行制約、監督，這同浙江省的經濟發展密切聯系。

創新與創優相結合

□我們看到有一些創新項目“雷聲大、雨點小”，甚至于在推出后不久就銷聲匿跡了。就您的觀察，浙江省創新項目的持續性如何，在創新的推廣方面做得怎么樣？

■我們已經有很多的項目被很好地推廣了：金華市的干部經濟責任審計就在全國各地廣泛實施了；效能革命不僅溫州做，省內外很多地方也開展了類似的工作；村務監督在浙江就有很多類似的項目，比如天臺的“廉情監督站”。總體來講，創新能夠產生很大的影響，一個好的項目它會具有可持續性和推廣的價值。

同時，我們也看到有些干部想做自己的創新項目，對前任的、過去的項目不是那么認同、支持。一任干部、一任班子都想要做自己的，這是任命制下一個不好的現象，所以過去的創新沒有被很好延續的現象也是客觀存在的。

□這就是說并不是每項創新都具有實際的價值，也可能存在“作秀”。您在評選的時候是從哪些方面來評判項目的創新價值的？有沒有一些標準？

■創新和創優要結合起來。創新的目的是創優，創優需要創新來實現，兩者密切聯系。我們不能為了新而追求新，如果創新不能帶來很好的績效，這就不是我們所追求和認同的。所以我們必須反對地方政府搞標新立異、不切實際的一種創新，我們更加注重實效。就浙江省獲獎的項目來看，都很好地做到了創新和創優的統一。“地方政府創新獎”評選四屆以來，浙江獲得優勝和入圍獎的項目已經有13個，這僅僅是地方政府創新項目的一部分，我們還有一些很好的項目沒有獲獎，還沒有受到應有的重視。

我們在評選政府創新獎的時候，專門制定了6個方面的標準。一是創新程度，必須有獨創性，模仿的就不行；二是參與程度，必須有助于提高公民的政治參與積極性，讓公民對地方事務擁有更大的發言權；三是效益程度，必須具有明顯的社會效益，得到受益者的認同；四是重要程度，必須是要對人民生活或社會主義市場經濟建設、民主政治和社會安定具有重要意義的；五是節約程度，必須盡量節約，不能增加受益者的財政負擔，也不能為了結果而不計經濟成本；六是推廣程度，必須具有一定的示范效應和推廣價值，可以被其他地區借鑒、仿效。

政府創新獎在評選時會考慮這些項目是不是能夠代表社會發展方向。這也涉及到制度的評價問題，實際上制度沒有絕對的好與壞之分，只要制度適應特定歷史背景下的經濟、社會環境，它推動了經濟、社會的發展，就是好的制度。

引入更多的社會力量

□未來很長一段時期內，浙江會不會仍將保持這樣一種強勁的創新勢頭？

■我覺得浙江省的創新活動一直會很強盛。在第三屆評選結束的時候我有個發言，講這屆浙江入圍的有4項，占1/5，下一屆我相信依然會有很多。后來果然不出所料。為什么會一直這么強盛？我認為浙江沒有其他資源，想站在全國發展的前列，就一定要通過制度創新來繼續贏得“先發優勢”。

□那么在您看來，浙江省的政府創新在哪些地方還可以改進或者提高呢？

■截至2007年底，浙江省城鎮居民人均可支配收入連續7年、農村居民人均純收入連續23年列全國各省區第一位。迅速提高的收入水平，激發了老百姓對公共產品和服務的更高需求。老百姓家里面有錢了，可以過很好的日子。但他們不僅僅生活在私人空間里，必須走向社會，享有公共生活。這種公共生活是靠政府創造的，而浙江省公共財政在全國來看未必排在很前面。這就帶來一個問題，人民群眾日益增長的公共需求與政府公共服務供給不足的矛盾。這個矛盾本身就是激發創新的力量來源。恩格斯講，一個社會的需要比10所大學更能推動社會的進步。

為了解決這個矛盾，一方面我們希望政府通過改革來更加有效地提供公共服務，政府需要在公共服務方面進行更多的創新來提升效率，但我們覺得還需要社會組織的參與。公共服務的供給不僅僅要靠政府，我們還需要其他的社會力量。在過去，我們通過公共事業民營化，實現了從改革開放前公共事務單純依靠政府到改革開放以后政府和市場建立一種伙伴關系，來共同提供。未來的發展，我認為還要加入社會力量，讓社會力量更多地來承擔社會事業，形成政府、社會、市場三者共同來提供公共服務的格局，從而更加有效地滿足老百姓日益增長的公共需求。

（陳國權：“中國地方政府創新獎”評選專家，浙江大學公共管理學院教授，博士生導師。主要研究方向：地方政府創新、公共管理前沿理論等。）