社保局長(zhǎng)涉案７２００萬(wàn)

9月26日，年近六旬的陶年根從安義縣看守所押往南昌中級(jí)人民法院。那天，南昌的天氣反常的陰冷，上午7點(diǎn)半左右，南昌中院現(xiàn)場(chǎng)已拉起了警戒線。8時(shí)許，來(lái)參加旁聽(tīng)的人群已是黑壓壓的一片。法院的工作人員把守著刑庭第二審判庭的大門(mén)口，認(rèn)真地核對(duì)著旁聽(tīng)人員的身份證并進(jìn)行嚴(yán)格的安檢。

“把被告人陶年根帶入法庭!”上午9點(diǎn)，庭審正式開(kāi)始，在兩名法警的押解下，陶年根被帶入法庭。他中等個(gè)，偏瘦，頭發(fā)不多，走路時(shí)微躬著腰，本人看上去比實(shí)際年齡要老些。

容納百余人的旁聽(tīng)席顯得很擁擠，“原本是在大庭開(kāi)庭的，但考慮到安檢問(wèn)題，最終還是放到了二庭。”知情人士表示。容納百人旁聽(tīng)的第二審判庭似乎還顯得不夠。公訴方是南昌市人民檢察院，共四名檢察人員出庭，可謂陣容龐大。

挪用6893萬(wàn)工傷保險(xiǎn)基金

1949年，陶年根出生于南昌市，大專文化，從1993年起擔(dān)任南昌市勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)主持工作，1995年至2007年一直擔(dān)任南昌市勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)。在此期間，陶年根經(jīng)常在學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文，各大媒體也能見(jiàn)諸這位官員論述就業(yè)、社會(huì)保障政策之高見(jiàn)。一位南昌市勞動(dòng)和社會(huì)保障局內(nèi)部的女職工說(shuō)：“他(陶年根)人很聰明，腦子靈，也很能說(shuō)。”這位職工所指的其頭腦靈活從他挪用基金案件就能得到印證。

1993年，南昌市勞動(dòng)局開(kāi)始籌劃建設(shè)南昌市勞動(dòng)醫(yī)療康復(fù)中心(以下簡(jiǎn)稱南昌市康復(fù)中心)。1995年，升任局長(zhǎng)的陶年根不顧有些人反對(duì)，力主建設(shè)南昌市康復(fù)中心這個(gè)項(xiàng)目。

檢方調(diào)查材料顯示，康復(fù)中心大樓沒(méi)錢(qián)蓋，陶年根每次都親自主持研究項(xiàng)目相關(guān)建設(shè)及撥款問(wèn)題的會(huì)議，康復(fù)中心大樓的6000多萬(wàn)元資金都從工傷保險(xiǎn)基金里籌集，每筆款項(xiàng)的支出都經(jīng)得他的同意。1996年12月，南昌市康復(fù)中心項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)，2004年12月工程基本竣工并投入使用，至此，該項(xiàng)目累計(jì)投入資金6228萬(wàn)元，全部來(lái)源于工傷保險(xiǎn)基金。而按照法律規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金應(yīng)專門(mén)用于工傷救助，不能作為它用。

雄心很大的陶年根并不滿足于建一個(gè)康復(fù)中心。19g7年，他主持局長(zhǎng)辦公會(huì)議，決定在九江市星子縣建設(shè)太乙村康復(fù)中心，為了讓工程順利上馬，竟稱這是作為南昌市醫(yī)療康復(fù)中心的第二期工程，理所當(dāng)然，資金也從工傷基金中撥付。在爭(zhēng)議中，該項(xiàng)目于1999年在未經(jīng)立項(xiàng)審批的情況下動(dòng)工建設(shè)，動(dòng)用工傷基金455萬(wàn)元。2D05年，南昌市審計(jì)局審計(jì)發(fā)現(xiàn)市勞動(dòng)局擅自將資金投入太乙村康復(fù)中心后，勞動(dòng)局才補(bǔ)辦了立項(xiàng)審批手續(xù)。

6000多萬(wàn)元絕對(duì)不是一個(gè)小數(shù)目。工傷保險(xiǎn)基金如何節(jié)余這么多呢?證人王少林道出了其中的秘密。王少林說(shuō)：“興建康復(fù)中心的資金在工傷保險(xiǎn)結(jié)余資金中分年列支，每年列支金額不超過(guò)節(jié)余額的40％，而這個(gè)比例是由陶年根主持會(huì)議拍板，這沒(méi)有什么依據(jù)，而在康復(fù)中心工程建設(shè)的資金使用實(shí)際中遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了40％這個(gè)比例。”

當(dāng)庭辯解“挪用不是由我決定的”

檢方指控，陶年根自1993年6月至2005年3月在擔(dān)任南昌市勞動(dòng)局副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)期間，違反工傷保險(xiǎn)基金“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的征繳原則，指使基金管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期超支征收工傷保險(xiǎn)基金，致使基金節(jié)余過(guò)大，累計(jì)節(jié)余9493萬(wàn)余元。而身為基金管理機(jī)構(gòu)主管部門(mén)負(fù)責(zé)人的陶年根，未經(jīng)合法批準(zhǔn)，越權(quán)擅自決定將節(jié)余基金中的6893萬(wàn)余元投入基本建設(shè)項(xiàng)目。至案發(fā)時(shí)，所動(dòng)用的基金分文未能收回，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理秩序，造成了惡劣的社會(huì)影響。

據(jù)檢方材料顯示，1995年2月，身為局長(zhǎng)的陶年根置國(guó)家關(guān)于基金管理和使用的有關(guān)規(guī)定于不顧，多次主持局長(zhǎng)辦公會(huì)議決定將工傷保險(xiǎn)基金投入建設(shè)南昌市康復(fù)中心，該項(xiàng)目累計(jì)投入資金6228萬(wàn)元，全部來(lái)源于工傷基金；1997年陶年根主持局長(zhǎng)辦公會(huì)議，討論并決定投資建設(shè)九江縣太乙村康復(fù)中心項(xiàng)目。該項(xiàng)目于2001年完工投入經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目總投資760萬(wàn)元，其中動(dòng)用工傷基金455萬(wàn)元。

“這些資金的投入是經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算，報(bào)有關(guān)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)的，經(jīng)部門(mén)研究定下來(lái)的，不是由我決定的。”陶年根扯著嗓門(mén)極力辯稱。據(jù)此，他認(rèn)為自己不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

陶年根的辯護(hù)律師李云龍認(rèn)為“濫用職權(quán)罪不成立”，因?yàn)闆](méi)有造成資金重大損失的司法鑒定的證據(jù)，起訴書(shū)指控的南昌市康復(fù)中心等三個(gè)項(xiàng)目是因?yàn)樘铡盀E用職權(quán)”不能成立。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案中被告人陶年根擅自決定將工傷保險(xiǎn)基金中的人民幣6683，45251萬(wàn)元投入基本建設(shè)項(xiàng)目，具有濫用職權(quán)的行為。所謂濫用職權(quán)罪是指，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。本案至案發(fā)時(shí)，所動(dòng)用的基金分文未能收回，如果一旦發(fā)生大范圍的工傷賠付事件，工傷基金將不能及時(shí)到位賠付，存在極大隱患。此外，被告人陶年根違反了有關(guān)工傷保險(xiǎn)基金的征繳和管理的規(guī)定，超支征收基金，加大了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)，妨害了工傷保險(xiǎn)基金的正常征繳，上述行為已造成了惡劣的社會(huì)影響。因此，被告人陶年根的行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪，且情節(jié)特別嚴(yán)重。至于檢方指控被告人陶年根動(dòng)用工傷保險(xiǎn)基金購(gòu)買職工宿舍，證據(jù)不足，不予認(rèn)定。

另外，在擔(dān)任局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)期間，陶年根不僅挪用巨額基金，其受賄金額也驚人，達(dá)到567萬(wàn)元之巨。讓人意外的是，他的不少受賄活動(dòng)都是由老婆出面張羅，老婆陳金鳳承擔(dān)了一個(gè)受賄上的“貪內(nèi)助”角色。更荒唐的是，在法庭上面對(duì)檢方的受賄指控，他竟面無(wú)懼色：“這個(gè)要問(wèn)老婆，我不知道，我老婆也沒(méi)告訴我收了錢(qián)。”

2008年10月10日，法院作出一審判決，陶年根因受賄567萬(wàn)余元和濫用職權(quán)致使工傷保險(xiǎn)基金6893萬(wàn)余元被挪用至今無(wú)法收回，判處死刑、緩刑兩年執(zhí)行，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。陶局長(zhǎng)的晚年只能在牢獄中一聲嘆息了。

案后：社保基金黑洞如何堵

“社保基金難自保”，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)李紹光表示，“根本性的體制問(wèn)題未得到解決。”缺失最基本的信托責(zé)任承擔(dān)者被認(rèn)為是社保基金屢被挪用的主要原因。李紹光說(shuō)，盡管十四屆三中全會(huì)提出建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與行政部門(mén)管理職能分開(kāi)。但實(shí)際上這只是“行政體系內(nèi)部的分開(kāi)，不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的分開(kāi)，極容易產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)”。

地方政府在社保基金管理上，既當(dāng)監(jiān)管者，又同時(shí)成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，使得養(yǎng)老基金缺乏獨(dú)立和足夠的行政監(jiān)管，實(shí)際上形成了“兒子”管“父親”的局面。歷次對(duì)社保基金檢查所暴露的問(wèn)題無(wú)不說(shuō)明這一點(diǎn)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研材料說(shuō)，在很多地方，地方政府修路、建學(xué)校，甚至發(fā)工資缺錢(qián)時(shí)，都“首先想到挪用社保資金”。社保基金監(jiān)督委員會(huì)被視為解決信托人缺位的一個(gè)可能的辦法。但是，從成立的那天起，它就似乎只是個(gè)名義——只在極個(gè)別的省份，才掛有實(shí)打?qū)嵉摹吧鐣?huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)”的牌千。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院許方教授認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制，如在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限，強(qiáng)化投資監(jiān)管措施，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值與增值，“如果沒(méi)有一個(gè)完整意義上的監(jiān)督委員會(huì)，那么社保基金的監(jiān)管就始終是一個(gè)無(wú)法解決的難題。”

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)說(shuō)，中國(guó)很多學(xué)習(xí)西方的監(jiān)管制度徒有其表。在她看來(lái)，西方公共基金監(jiān)管制度之所以有效，就在于有一個(gè)獨(dú)立于政府、而向基金利益相關(guān)人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。“譬如美國(guó)的醫(yī)保基金，專門(mén)的委員會(huì)獨(dú)立于政府，享有獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。”

獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位，所造就的是社保基金左右為難。在上海社保基金案后，國(guó)務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)，社保基金只能存在銀行或者購(gòu)買國(guó)債。國(guó)務(wù)院的三令五申并沒(méi)有妨礙各級(jí)地方政府以各種名義和方式對(duì)社保基金進(jìn)行其他市場(chǎng)化的商業(yè)投資。但是，保值增值是任何公共基金的應(yīng)有之義。中國(guó)社科院研究員唐鈞認(rèn)為，在存銀行和買國(guó)債回報(bào)率十分低的情況下，你很難說(shuō)把社保基金存在銀行、購(gòu)買國(guó)債損失大，還是允許地方政府投資所造成的損失大。這意味著，即使嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，地方政府完全不作為，既不違規(guī)違紀(jì)，也不作投資，那也未必就是一個(gè)合理的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社保基金的管理成本為3％，而國(guó)際上一般是1％左右。但是，從基金回報(bào)看，2004年社會(huì)保障基金投資回報(bào)率為3.3％，小于國(guó)際上社會(huì)保險(xiǎn)基金投資長(zhǎng)期債券平均6％的實(shí)際收益率。

不僅僅是社保基金。住房公積金、農(nóng)保基金、失地農(nóng)民和小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)基金，甚至預(yù)防艾滋病專款基金等等公共基金，無(wú)不面臨著相同的境遇，這些境遇都面臨著共同的制度制約。

也許，只有盡快立法才能從根源上解決這一難題!