城市基礎設施投資效率問題和對策研究

摘 要：從分析影響城市基礎設施投資效率及我國城市基礎設施投資效率低下的原因入手，提出了建立高效城市基礎設施建設體系的途徑和策略。

關鍵詞：城市基礎設施；投資效率；高效策略

中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）12-0084-02

1 城市基礎設施建設投資效率的內涵

投資效率是指企業投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率，也就是企業投資活動所得與所費、產出與投入的比例關系。城市基礎設施投資效率是城市基礎設施建設活動所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率。城市基礎設施投資效率的核心是城市基礎設施資源的配置效率和城市基礎設施投資的資金使用效率。

2 影響城市基礎設施投資效率的因素

（1）城市的經濟發展水平。 經濟發展水平是影響城市基礎設施投資效率的一個重要因素。由于基礎設施投資規模巨大，周期長、資金系數高，直接提供的附加值比較低，大規模的基礎設施建設會擠占產業資本的投資，但是基礎設施建設落后于經濟發展水平，則又會影響阻礙經濟的發展。匈牙利經濟學家把基礎設施建設分為三種類型，即超前型、同步型和滯后型，超前型和同步型的發展模式都能保證國民經濟各部門正常運轉和居民生活的需要，不會對經濟的發展造成制約，投資效率相對較高，但是超前型的發展模式由于存在大量的、非正常的設備閑置和能力的多余問題，且擠占了產業投資，其投資效率不如同步型。在滯后型的發展模式下，由于基礎設施發展的滯后在一定時期內會阻礙經濟的發展，不利于整個經濟效率的提高。因此，只有經濟社會中的基礎設施投資與其他經濟部門的發展水平相適應的時候，其投資才能發揮最大的效率。

（2）城市基礎設施投資規模。城市基礎設施投資規模反映的是一定時期內城市基礎設施領域建設投入的力度大小，包括絕對規模和相對規模。絕對規模是指一定時期城市基礎設施投資的全部投入；相對規模是指一定時期城市基礎設施投資占同期全社會固定資產投資和GDP的比重。城市基礎設施投資絕對規模的增長能否得到保障，相對規模能否保持合適的比例，都將影響到經濟發展所需城市基礎設施產品服務的資金保障程度以及對支持宏觀經濟產出持續增長效率的發揮。聯合國開發計劃署研究認為，發展中國家市政公用基礎設施投資最好占固定資產投資的10%和GDP的3%~5%。世界銀行所作的調查也表明，公共基礎設施投資一般占GDP的2%~8%。因此，城市基礎設施投資規模大小是決定城市基礎設施投資效率的因素之一。

（3）城市基礎設施投資資金來源。基礎設施的自然壟斷特征決定了投資來源主要依靠政府的投入，這也是投資效率不高的一個重要因素，隨著部分公用事業、基礎設施對私人資本、民間資本的逐步開放，資本的逐利性推動了基礎設施投資效率的提高，因此，城市基礎設施的投資來源也是決定基礎設施投資效率的因素之一。

（4）城市基礎設施投資結構。既然城市基礎設施投資是向社會提供城市基礎設施產品，那么城市基礎設施投資效率就不僅從宏觀上體現為城市基礎設施投資規模要有利于實現城市基礎設施品供給總量優化，具體體現為城市基礎設施投資要有利于資源宏觀配置的優化和經濟的穩定增長，還要在中觀上體現為城市基礎設施投資的結構要與社會成員對城市基礎設施產品的需求結構相適應，并在不同部門、產品、地區或項目之間合理配置。

（5）城市基礎設施投資管理體制。城市基礎設施投資管理體制是關于城市基礎設施投資決策、建設、運營、評價、監督等一系列的制度安排。制度安排既可以為城市基礎設施投資的決策者提供博弈規則，也可以為資金的使用者提供激勵和約束的機制，進而提高城市基礎設施投資的配置效率和使用效率。城市基礎設施投資管理體制包括城市基礎設施投資決策機制、城市基礎設施投資建設機制、城市基礎設施投資運營機制、城市基礎設施投資監督機制以及城市基礎設施投資項目后評價機制等五大要素。這五大要素直接關系到項目成功與否，也直接影響城市基礎設施的投資效率。

3 我國城市基礎設施投資效率低下的原因分析

（1）城市基礎設施建設投資比重低，投入不足。據統計，我國城市基礎設施建設年均投資僅占同期城市GDP總量的2.5%和城市固定資產投資額的8%，均低于聯合國計劃署推薦的發展中國家基礎設施投資應占GDP的3—5%和固定資產投資的10%的水平，由于基礎設施投資長期不足，遠遠跟不上經濟發展所需要的水平，且由于后續投資的滯后阻礙了已完成的項目效益的發揮，又影響了對城市基礎設施的再投入。

（2）城市基礎設施建設體制單一，缺乏競爭機制。在傳統的投資體制下，城市基礎設施建設因其重要性、投資回收期長，資金投入大等特點，普遍由國有投資、國有企業經營，民營資本和外資難以進入，行業壟斷現象尤其突出，政企不分，缺乏競爭機制，效率低下。近年來雖已逐步開放部分城市基礎設施項目，但是目前政府仍占據了基礎設施建設的絕對主導地位，效率依舊是被廣為詬病的主要問題之一。

（3）城市基礎設施投資管理體制陳舊，管理效率不高。城市基礎設施建設中計劃色彩濃重，政府既擔當了管理者又擔當了經營者，雙重的身份常常使職責不明，分工不清。而工程建設中的投資主體虛位、權力濫用現象經常可見。隨著市場經濟的發展，這種機制的負面影響越來越明顯。根據我國目前的投資管理體制，城市基礎設施項目由發展和改革部門決策，建設部門實施，但是因牽涉到各種利益關系，又往往受到地方行政長官的干預，無法做到獨立行政，而監督制約機制的缺失，又加劇了這種現象。

（4）城市基礎設施建設科技創新力量薄弱。現代城市發展，需要強大的科技創新力量支撐城市基礎設施的建設，只有依靠強大的科技創新力量，才能提升基礎設施建設水平。基礎設施建設由于受到生產力發展水平的影響和傳統計劃經濟體制的制約，存在著高投入、高消耗、低效率的弊病，解決這個問題已成當務之急。

（5）城市基礎設施規劃建設忽視環境保護，引致惡性循環。良好的自然生態環境是城市社會長期穩定發展的前提條件，環境惡化這一我國先天薄弱的環節愈來愈成為整體基礎設施建設效率低下的致命一環。許多城市政府只管一味追求“短、平、快項目的投資發展，將一切可控資金用在各項近期建設上，漠然環境污染的治理，導致大量外部負效應行為的產生，最終形成惡性循環，嚴重影響了城市基礎設施的建設效率。另外，單純依靠政府運用計劃政策來引導和推動環保工作的模式也存在著明顯的弊端，它既調動不了企業參與環境保護活動的積極性，也不可能形成環保工作發展的內在機制；而地方政府同建設企業之間千絲萬縷的經濟利益關系，也是環保工作不能得以順利有效實施的重要原因。

4 建立高效的城市基礎設施建設體系的途徑和策略

（1）轉變政府職能、建立良好的政府投資環境。城市政府作為城市行政權力的實施主體，主要職能是做好宏觀調控、參與社會管理與公共服務，其權力的行使具有明顯的強制性。當政府在基礎設施投資中充當投資經營者時，政府同其他經營者之間以橫向聯系為主，經濟地位是平等的，按照自愿協商和等價交換原則辦事，不能混合使用行政權力。行政管理權和投資經營權的性質截然不同，兩種權力的行使在許多方面是互斥的；兩種權力混雜使用必然造成政府職責不清、政企不分。

（2）更新城市基礎設施投資、經營管理理念。城市基礎設施投資、經營企業之間的競爭是提高效率的先決條件，由于城市基礎設施的建設水平還比較低，基礎設施提供的產品和服務經常處在供不應求的狀態，人們對其消費需要支付一定的費用，而城市基礎設施提供的產品和服務大多具有一定程度的自然壟斷性，因而被政府賦予特權的基礎設施市場經營企業常常憑借取得的“特許權”壟斷生產。打破壟斷，通過增強激勵機制，吸引政府以外的各種企業和組織參與城市基礎設施的生產經營活動，使它們與政府相關經營企業一起在競爭中生存，這是城市基礎設施運營體制創新的重要內容。在摒棄計劃經濟體制下的封閉和保守意識，進行思想觀念的創新，在滿足城市基礎設施運營中多樣化的需求的前提下，充分重視基礎設施的企業性運營性質，樹立基礎設施的市場化運營觀念，使人們（尤其政府官員）轉變公共設施“福利型”、“供給制”的觀念，破除基礎事業只能獨家壟斷投資和經營的觀念，鼓勵各類經濟部門、任何經濟成分參與投資、經營。

（3）建立高效的城市基礎設施建設管理體制。建立健全城市基礎設施管理機構的管理，逐步改革現有的多部門管理體制，強化建設部門在城市基礎設施投資管理中的主導地位，使城市基礎設施利用政府資金的投資管理權相對集中，形成專業化的城市基礎設施管理機構，并且合理設置城市基礎設施管理部門的組織結構，逐步健全完善城市基礎設施管理部門的管理職能。建立科學的基礎設施投資決策機制，投資決策應綜合政府、技術專家、用戶和有關利益群體等四方面的意見，并經過專家意見會、公眾聽證會、城市群眾討論會、項目公示、書面意見等多種形式，增加投資項目決策、實施過程的透明度，減少決策失誤和人為因素的影響，使投資決策程序化、公開化和規范化。推進建設責任制度，項目代建制、招投標制、政府采購制、資金直接支付制、跟蹤審計制等，確保項目合理規范、節約投資、提高政府資金投入城市基礎設施的使用效率。

（4）逐步建立市場化的城市基礎設施融資體系。公有制目前仍在城市基礎設施的產權結構中占主導地位，包括社會個人資金、社會非國有單位的資金以及國外資金等非公有制資金進入基礎設施建設領域難度很大，市場化程度不高，而民營資本具有的活力是公有制所難以比擬的，因此應逐步開放民間資本在城市基礎設施建設投資的比重，籌集項目建設所需資金，一方面有利于緩解城市基礎設施建設過分依賴國家的局面，另一方面也有利于打破城市基礎設施建設的國家壟斷經營的局面，形成適度、有序競爭的局面，提高城市基礎設施建設和運營的效率。

（5）合理確定城市基礎設施建設重點，集中力量建設城市基礎設施瓶頸行業。每個經濟發展階段都需要與之相配套的基礎設施，各地城市應分析自身當前所處的階段，制訂適合自身經濟和社會發展的基礎設施建設規劃，確定建設重點，集中財力建設，優先保障制約經濟社會發展的基礎設施瓶頸，提高基礎設施的產出效率。

（6）以科技創新推進城市基礎設施建設效率。科技創新不僅能提高城市基礎設施的投資效率，合理減少投入，最大程度節約投資，而且新技術的應用將有可能使項目建成后的使用成本進一步降低，減少浪費，保護環境和資源的利用效率。

（7）積極推進污染少的環保的基礎設施項目建設。基礎設施建設首先要有一個合理規劃，避免基礎設施重復建設而浪費有限的資金和土地資源，同時盡量少建，不建對環境影響較大的基礎設施，用環保的基礎設施代替對環境污染嚴重的基礎設施，減少項目建成后的治理和維護，不僅提高長期的投資效率，而且有利于城市的可持續發展。

參考文獻

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