改善民生視角下的政府社會管理改革

摘 要：重視民生，關注民生是十七大報告的重要特色。政府社會管理改革是改善民生的重要舉措和路徑選擇。運用多重委托代理理論和基于民生視角，從制度層面探討和研究政府社會管理改革。

關鍵詞：政府社會管理；民生；委托代理理論

中圖分類號：F2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）12-0094-02

保民、安民、重民，貴在政府。政府社會管理改革是改善民生的重要舉措，是促進社會改革、維護社會穩(wěn)定，保障人民權益的關鍵。本文則從多重委托代理理論的角度分析和闡釋了民生視角下的政府社會管理改革。

1 多重委托代理理論下的政府社會管理

1.1 委托代理理論的內涵

委托代理理論就其實質而言，是一種契約理論，基本內容是：當一個或更多的行為主體（委托人）指定、雇傭另一些行為主體（代理人）為其提供服務，并授予其某些決策權，委托人根據代理人提供的服務數(shù)量和質量支付相應的報酬。

1.2 多重委托代理

學術界有單重委托代理和雙重委托理論之說。馮根福在2004年提出了雙重委托代理。在現(xiàn)實中，委托代理并非單重或雙重的，而是多重的。多重委托代理，指委托代理是層層委托形成了以委托代理鏈為核心的多向度的委托代理關系。

1.3 民生視角下的政府社會管理的多重委托代理關系

人民 → 人民代表→政府 → 社會公共組織 

（公眾）（人民代表大會）↘公務員

如上所示，有三個層次，第一層是人民與人民代表的委托代理關系。人民委托人民代表來履行人民的權利和實現(xiàn)自己的義務；第二層是人民代表與政府之間的委托代理關系；第三層是政府與公務員、社會公共組織的委托代理關系。政府把政策執(zhí)行委托給公務員或社會公共組織來執(zhí)行或對社會事務進行管理。公務員或社會公共組織實現(xiàn)的目標或宗旨是服務于廣大的人民群眾，為人民群眾提供質優(yōu)價廉的社會公共物品和公共服務及安定有序的生活秩序和發(fā)展空間。

政府社會管理多重委托代理關系的特點：委托代理關系的層次多、鏈條長；委托代理關系涉及的利益相關者比較多，如人民、人民代表、政府；民生視角下的政府社會管理改革的多重委托代理關系涉及多任務委托代理，最主要的是政府與公務員、公眾之間；第二層委托代理關系中錯綜復雜，涉及到政府公務員激勵制約機制與服務型政府建設，這是改善民生問題的出發(fā)點和落腳點。

2 多重委托代理下政府社會管理存在的問題

從第一個層面看，人民與人民代表的委托代理關系。人民通過選舉自己的代表代替自己行使相應的權力。在當代社會政治制度框架下，選舉制作為當代政治制度的三大基石之一有其優(yōu)越性，但是其還存在一些不足與缺陷。人民往往在不了解代表信息的情況下就從眾地選舉了代表。代表作為代理人掌握著一些委托人所不了解的信息，而委托人由于受各種條件的限制，不能清楚了解政策制定的過程。這種信息的不對稱和非均衡，就有可能導致代理人總是追求自身利益最大化，而不能夠真正代表人民群眾的利益和意愿。從第二層講，人民代表組成人民代表大會，再次委托政府作為政策的執(zhí)行機構，來進行社會管理和提供公共服務。政府作為理性經濟人也會追求自身利益最大化，于是在政策執(zhí)行中會偏離政策原有意圖，損害社會和公眾的利益，以至于社會管理的失效與社會政策的失敗。從第三層講，政府與公務員及社會公共組織之間的委托代理關系，也存在著許多逆向選擇和道德風險問題。公務員和社會公共組織在社會管理方面更是存在著信息的不完全、環(huán)境的不確定等因素，由此導致了政府社會管理的失效和社會管理體制的滯后。

3 多重委托代理理論下的政府社會管理模式創(chuàng)新

3.1 政府社會管理改革：激勵制約機制的設計

黨的十六屆六中全會指出：“加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務。”運用委托代理理論探討政府社會管理改革，正與十六屆六中全會所要建立的社會管理格局相符。下面從黨委領導、政府負責、社會協(xié)同和公眾參與四個維度，對政府社會管理改革進行的嘗試性研究。

（1）健全和完善選舉制度。

選舉制是現(xiàn)代政治的三大政治制度之一，關注民生定要關心民眾的利益表達機制。改善當代中國的選舉制度是改善民生的重要舉措。從十七大代表選舉方案得出特征是：提高了生產和工作一線代表的比例；擴大了差額選舉比例；整合民主黨派的建議；代表候選人實行公示制度。選舉制的變化體現(xiàn)了政府社會管理和國家政治生活更加民主。

（2）公務員激勵制約機制的構建。

第一，建立制度化的激勵監(jiān)督機制。對我國而言，《公務員法》是規(guī)范公務員行為的一部制度性的法規(guī)。在這部法規(guī)中，對公務員的激勵和制約以法律的形式加以規(guī)定。政府既要從法律上對公務員進行監(jiān)督和制約，也要建立政府體系內外評價機制。競爭激勵機制、新陳代謝機制和勤政保障機制，是公務員制度的三大運行機制，三者之間互相聯(lián)系，互相滲透、互相依存。 按照委托代理理論的觀點，政府應該做好公務員的考錄、考核、獎懲、晉級增資等制度上的激勵制約，以實現(xiàn)公務員能夠負責有效地服務于人民，接受人民的監(jiān)督。

第二，完善公務員文化建設。提高公務員的素質和能力，塑造公務員終身學習的意愿。大力發(fā)展我國的文化教育事業(yè)，創(chuàng)建公務員文化進步的社會環(huán)境。公務員的文化建設，首先要體現(xiàn)為人民服務的意識和觀念。其次，公務員要有終身學習的理念和價值。此外，公務員的文化建設也要體現(xiàn)在制度層面的創(chuàng)新和能力層面的提升。

第三，加強公務員的倫理建設。公務員的倫理建設包括責任、義務等方面。要從政治經濟文化方面進行公務員倫理建設。政府要提供公務員良好的社會環(huán)境和工作環(huán)境，不僅要根據職位和品位對公務員的報酬和待遇進行改革，而且要給予公務員充分的尊重和發(fā)展權。這就從一定程度上制止了敗德行為的發(fā)生。

3.2 社會公共組織的激勵制約機制的設計

第一，創(chuàng)建發(fā)達的公民社會、培育完善的社會組織。在信息化和后工業(yè)時代，權力開始逆向回歸，政府向社會放權，把權力回歸到社會。讓公民自己來管理自己，體現(xiàn)了公民民主意識的增強。這是政府作為委托人把一部分社會管理交給公眾去管理，這既是社會進步的體現(xiàn)，也是公民社會逐步成長的結果。

第二，積極推進第三部門參與社會管理。未來的政府不再是統(tǒng)治的政府，而是治理的政府。 隨著第三部門的蓬勃發(fā)展和承擔越來越多的社會事務，政府通過促進第三部門的發(fā)展，鼓勵第三部門也參與社會管理，提供社會公共服務，更好更快地服務公眾，體現(xiàn)民生。

第三，提高公民參與社會管理的熱情。政府社會管理改革，要重視公民自身的力量和作用，增強公民社會管理的意志，轉變公民社會管理的觀念，使公民把社會管理當成自己的責任和義務進行管理和服務。

3.3 新型政府社會管理機制的創(chuàng)設

社會管理作為政府的重要職能之一，表明防范和治理社會問題，確保社會安全、協(xié)調發(fā)展。根據理論和結合現(xiàn)實國情，筆者主要從制度層面進行了激勵約束機制的創(chuàng)設。新型社會管理機制的目標是建立“主體多元、責任明確、合作互動、協(xié)同管理”的體制，努力實現(xiàn)社會管理的社會化。主體多元主要是指社會管理主體多元化，不僅包括政府組織，而且還包括非政府組織，以及第三部門等非營利型組織。責任明確主要是指在社會管理中，政府作為整個社會宏觀調控者，應把握社會發(fā)展的大方向，引導好社會發(fā)展航向；在其他部門能夠做好的領域充分發(fā)揮非政府組織的力量。合作互動是指在社會管理中政府組織與非政府組織、政府與公眾進行合作，實現(xiàn)互動管理社會。協(xié)同管理指在社會管理這個大系統(tǒng)中，運用協(xié)同理論，發(fā)揮協(xié)同作用，共同管理社會公共事務。只有這四者結合起來，才能實現(xiàn)社會管理的良性互動和協(xié)調發(fā)展。

4 結語

本文從多重委托代理理論角度分析和闡釋了民生視角下的政府社會管理改革。從民生視角進行政府社會管理改革的制度創(chuàng)新和理論探討。重在運用多重代理理論，研究了政府社會管理改革的微觀方面：公務員激勵制約機制、以政府為主導的社會公共組織共同參與的政府社會管理體制的創(chuàng)建。

參考文獻

［1］程恩富，胡樂明.新制度經濟學［M］.北京：經濟日報出版社，2005：118-119.

［2］陳振明.公共管理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2005，344.