雪問２００８

僅僅一個春節，便讓人感覺像是隔絕了兩個世界。和煦的陽光、節日的溫情，幾乎令節前那場波及大半個中國、觸動最高層的冰雪災難，于人們的記憶中遁于無形。然而，在災難接近尾聲之際，必要的總結與反思仍然不應顯得多余，或者成為忌諱。

這些總結包括：一些地方電網為何看上去顯得如此脆弱？氣象預警如何更及時和更具指導性？政府應急機制如何更快啟動？部門之間、地區之間在緊急狀態下如何更好地聯動與溝通？春運大潮背后體現的城鄉二元體制如何從根本上打破？民間組織如何更好地參與到災害拯救中來……

天災難料，人事可期。惟有不斷的總結與追問，這場大災難中所有人的那些超常付出，才不會顯得白費，人們才能更好地把握自然規律。

脆弱的電網設施

1月25日，郴州境內輸電塔倒塌，阻斷京廣鐵路運輸，揭開了一場特大冰雪災害的序幕。

此后，半個月時間里，災情波及半個中國。而郴州更是成為災區湖南的重災區，十多天停水停電的日子，使郴州一度成了與外部電力、交通、信息完全隔絕的“孤島”與“死城”。 至1月27日，郴州電網7條對外通道全部中斷；地方電網電源點和用戶之間的輸電線路也全部中斷，華潤電力輸往廣東電網兩條500千伏線路全部中斷。3大電網電力塔倒塌累計443座，電桿倒塌、折斷數萬根。至2月17日，經過二十多天的電網搶修，它所轄的兩區一市八縣主城區通上了電，郴州從應急搶險全面轉入恢復重建階段。郴州市在這次雪災中受損的電網占整個湖南省受損電網的一半。

郴州電網與郴州地方電網郴電國際曾告訴南方周末記者，這些毀損不可能是因為質量問題，而是冰災超過了電網設計標準。

在郴州高峰水庫，1971年建在石頭山的鐵塔沒有倒，一路延伸到郴州石蓋塘一帶，2000年后建的一些筒狀鐵電桿卻倒了不少。

但接受采訪的數位電力專家稱，很難從這些個別現象推測是否存在質量問題。電桿和鐵塔的倒塌，涉及到導線的牽引，還有風向的干擾等，涉及多種變量，力學關系很復雜。

不過他們都認為，現在部分鐵塔的抗冰標準確實低了些。

郴州市電業局的工作人員曾算過這樣一筆賬，如果郴州電業局的電網設計標準從“三十年一遇”提升到“五十年一遇”，造價將增加2至3倍。郴州市電業局的線路資產約11億，如果要提高到“五十年一遇”，其線路資產將是40億。這將大大增加電力公司的投入。

作為地方電網的郴電國際，基礎設施投入資金更顯緊張，盡管其在2004年從股市融資3億元。

國家電網公司人士在接受媒體采訪時稱，長期以來，電網之間的連接相當薄弱，抗風險能力較差。“其實，電網就好像高速公路，如果高速路多，這條不通，可以繞道走那條，如果省道多，這條塞車，可以繞道，但如果路不多，就行不通了。”

郴州的情況亦如此，華潤B電廠雖然建在郴州，但卻是專給南方電網供電的，沒留可以與國家電網相連的250千伏以上的接口。“如果有一個接口，這次郴州國網的外部通道全部中斷后，還可以和華潤相連，這樣抗災能力就會強一些。但沒有接口，整張電網就成了孤網。”郴州電業局新聞中心負責人稱。

計算2003年至2007年的電網和電源累計投資可知，我國電網與電源的投資比重約為33∶67，而世界主要發達國家約為60∶40，我國電網投資滯后于電源投資。

國家發改委赴郴州的專家調查組也意識到這一問題。專家組負責人表示，經此冰雪災，中國應進一步完善電力應急機制，在重災區建立觀冰站，在電網的設計標準上也可能將作出適當的調整。

國家發改委能源局副局長王駿說，可能要根據不同的地區，根據覆冰情況，在工程設計的標準上做一定的調整，提高輸變站工程的可靠性。

空白的電力氣象

2008新春那場動顫三湘大地的低溫嚴寒、凍雨冰掛，其破壞能力之大依然讓人記憶猶新。經此一難，氣象因素對于電網系統建設的重要性也逐漸走入專家和普通公眾的視野。

事實上，天氣對電網的影響在電力系統誕生之初就是被重點研究的課題之一。電網的設計建設對冰與風尤其敏感。此次冰災暴露出了氣象部門和電力部門之間缺乏有效溝通，氣象信息未能在電力設施的建設和運行中起到應有的指導作用。

“在上世紀80年代以前，天氣預報的主要服務對象是農林牧副漁業，而現在我們已經非常重視天氣對交通的影響，民航、鐵路、公路部門都會收到專門為其提供的氣象預警信息。以前凍雨多在小范圍的局部地區，但此次之后，我們會加強對凍雨天氣的研究，并可能為電力系統提供專門預報。”中央氣象臺首席預報員楊貴名說。

雖然從去年開始，各省級氣象部門在臺風、寒潮、暴雨等自然災害發生前6小時內——從氣象科學角度而言，未來6小時之內的天氣預測才較準確——要向各級政府及相關部門發出預警信息，以便采取應對措施，但這次引發大規模電網癱瘓的凍雨還尚未列入氣象預警的范圍之列。因為尚無專門的氣象服務，為了獲得所架設電網線路周邊的氣候條件，電力線路設計者只能大量走訪沿線的居民，依靠數理統計、走訪和經驗來綜合考慮以設定覆冰負載。

“湖南歷來就是重冰區。覆冰設防標準的平均水平在全國是最高的。”國家電網北京電力建設研究院院長助理李正介紹說。按照線路設計要求，線路覆冰厚度在20毫米以下地區稱為一般冰區，20毫米及以上稱為重冰區。全國最低的覆冰設防標準為5毫米，如廣東、海南等，在北京的大部分地區此標準為10毫米，而湖南省的起步值就為15毫米，雪峰山一帶此標準甚至達到30毫米至40毫米。

2005年2月13日到16日，湖南省益陽地區出現凍雨天氣，導致湖南多座電塔倒塌。當時便有電網專家提出應對湖南部分地區電線的最大覆冰厚度進行修改。那次天氣情況在當時被視為五十年不遇，當時根據現場調研做出調整：災害相關地區的每個鐵塔至少增加了25%的縱向不平衡張力；按15毫米覆冰厚度設計的鐵塔將設防標準提高到20毫米；之前只有海拔在400米以上地區的設防標準才達到30毫米到40毫米，現在也將達到此標準的海拔高度降了120米左右。

同時，大范圍長時間凍雨使得湖南電網的融冰技術也幾乎失效——普遍推行短路融冰法需要在大范圍電網間調整電流運行路線，若網絡全部結冰則無法施行。在李正看來，湖南220千伏以下電網在短路電流融冰技術上在全國已是領先。

現在看來，最好的防冰方式要變被動為主動，除了對防冰涂料進行研究外，更要加強對氣象的關注。氣象部門更要研究其中的規律，以填補我國氣象預報對電力設施建設影響的空白。

防災抗災水平。”到底是?

薄弱的應急預案

早在2003年SARS之后，我國就在加速突發公共事件應急機制建設。各級政府制定了級別不同的有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，《國家突發事件應對法》正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但此次雪災所暴露出的問題表明，目前的應急體制并不樂觀，如果說“九八抗洪”，我國面對單一事件時尚可應付，此次面對復雜事件，我們的應急體制，包括治理模式都有值得反思之處。

這次雪災之所以造成如此大的問題，除了雪災超出常規外，還包括遇到春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應急預案，都只針對特定突發事件，而“復合性突發事件”很容易擴大突發事件所造成的消極影響。盡管是兩種以上低級別的突發事件，如果同時發生，可能就會導致預警級別的提高。中國社科院法學研究所研究員、突發事件應對法起草專家組成員莫紀宏表示：實事求是地說，此次突發事件的緊急程度，足以啟動國家層面的一級預警響應機制。

我國目前的預案是分級的，國家級預案的啟動要涉及兩個以上的省份。這次雪災使這樣的分類看起來是有問題的。因為地域上劃清楚了，但嚴重性是容易交叉的。此次雪災中，現行的應急預案制度以及突發事件應對法所確立的應急體制應有的組織、協調和防范作用，并沒有完全發揮出來，真正的應急工作還是依靠目前高度統一和一元化的黨政領導體制來完成。當然，突發性事件發生時，無論是否有預案，都需要依靠強有力的行政管理機制來加以保障。在此次救災中，法律和預案看起來只起到一些補充細化的作用，法律沒太派上用場，給人有點“兩張皮”的感覺。

人大法學院教授、突發事件應對法起草專家組成員莫于川說：“平時多流汗，戰時少流血。基礎性工作做得不夠，這次暴露出這個問題了。按照應急法、應急預案的標準，在常態無突發事件下，有關主管部門或者政府首長要下決心，集中人財物力、人才編制，做好基礎性工作”。

有一種批評認為，由于地方政府與中央部門出現不同聲音，導致民工大量涌入廣州站。救災中，中央與地方、部門之間的關系非常重要，怎樣協調是重中之重。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題。從中央到各地，紛紛成立的應急辦其實并未發揮它真正的作用。實際上，雪災應該由應急辦管，但目前各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。

我國目前正在推進的“大部委制改革”思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。成立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”(或者“應急部”)，克服目前在突發事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低的弊端，或許也是不錯的思路。

而由于機構改革的復雜性，莫紀宏曾表示，建議將各級應急辦公室或機構改為實體性的應急指揮機構，統一行使各項應急指揮職權，一旦有災，不論發生在何時、何地，依靠統一集中的應急指揮系統立即投入應急救災活動，第一時間內將突發事件控制在萌芽狀態，提高應急工作效率。

萌芽的NGO災難援助

2月1日，廣州火車站流花安置點。廣州青年志愿者協會(下稱廣青)義工“小狼”趁空閑時間，趕緊往嘴里扒幾口熱飯。一名滯留旅客突然走過來，手里拿著一袋蛋糕，“跟你換行不？我三天沒吃米飯了。”“小狼”怔住了，只能搖搖頭。義工集結培訓時，他和隊友被反復強調：行動一律聽從統一指揮，不得擅自派發物資。

同一時間，廣州基督教青年會(下稱青年會)負責干事“酸菜”忙得一團糟。他的任務是，根據春運辦的指令，在一至兩小時內，召集幾十名義工到指定的安置點維持秩序或派發物資。現場數百名義工隊長和“酸菜”一樣奔忙，他們是春運辦逐級下發的指令的接收終端。

“大災面前，一切救援必須協調行動。”廣州團市委志愿者部主任謝天文告訴南方周末記者，隸屬于團市委的廣州青年志愿者協會是春運救災義工的集結者，短短幾日便招募了六千余名義工，劃分為十人一組，五組一對，逐層管理與調配。

嶺南獅子會副秘書長劉清青理解協調的重要性，她曾目睹，幾名義工鉆到人群中發礦泉水，引起哄搶，前來制止的警察被扔過來的礦泉水瓶砸傷了頭。她也注意到，現場維持治安的武警與軍隊，對滯留旅客的問題，只有簡單的“是”或“不是”。“顯然，旅客需要的不僅僅是這樣的答案。而非政府組織(NGO)除了服從調配，還應發揮更大作為。”

清華大學NGO研究所所長王名分析，NGO機構比較小，靈活性強，應對突發事件反應迅速。災害發生后，他們一方面可以第一時間趕到現場進行救助，另一方面能夠馬上組織捐款捐物和動員志愿者，做出及時回應。而政府不僅要判斷真實情況，而且要通過龐大的官僚體制層層上報、層層決策，然后才能采取行動，往往會錯失救災的最佳時機。

在美國，非政府組織(NGO)美國紅十字會已成為救災中的重要力量，每逢大災，美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)的首選合作對象就是美國紅十字會。全美七百多個紅十字會站點要求在災后兩小時內到達現場，提供避難所、食品、衛生和心理幫助。

青年會的“酸菜”希望，NGO能夠參與政府的救災決策，雙方充分合作，而不僅是領導與被領導的關系。

團市委志愿者部主任謝天笑指出，合作的前提是NGO的成熟度與專業性。目前，中國的NGO還不具備這個前提。大災大難面前，義工不僅僅需要愛心，更要具備專業素養。但由于NGO的發育空間與經費長期嚴重不足，難以展開義工培訓與援助項目，社會義工文化與專業度也無從培養。目前，香港的社工(專職義工)逾萬，而廣州不到十名。

變化也在小步前行。2007年，廣州市政府首次向廣青撥款60萬，盡管“做帽子都不夠”，仍讓謝感到欣慰。同年，他們向市人大提交出臺“廣州志愿服務條例”的議案，要求充分發揮志愿者在社會及災難救援中的作用。作為純民間NGO，青年會的兩名志愿者于去年入選廣州十大杰出志愿者之列，前所未有地受到重視。

知名網絡人士北風注意到，《廣東奪取春運抗災勝利述評》一文中，提及“外國傳媒都驚嘆：連日幾十萬人的聚集擁堵，僅發生一例踩踏死亡事故。”他認為，不能憑“僅死一人”而歡呼，死亡人數后面，還有每一名滯留旅客作為人的尊嚴與權利——就地“方便”的尷尬、親友走散的驚惶、凄風冷雨中的饑寒……

期待這些與生命同等重要的細節，將列入災后重建的長遠之計，在下一次災難面前，也能得到與生命同等的待遇。而這正是民間力量能夠做到的。