農(nóng)地金融困局

中國(guó)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是必然趨勢(shì)，而這需要更多的資金支持，土地要素融資功能的發(fā)掘已擺在面前，但農(nóng)民失地后的保障系統(tǒng)殘缺是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的制約，中國(guó)農(nóng)地金融制度仍面臨困局。

十七屆三中全會(huì)召開期間，全國(guó)首家注冊(cè)土地合作社山東省棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)土地合作社以1723畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社成功抵押貸款45萬元。

隨后，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文明確表示，把土地承包權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作為抵押是“不現(xiàn)實(shí)的”。當(dāng)前不能將土地承包權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作抵押，一個(gè)重要原因就在于“中國(guó)社會(huì)保障體系尚不完善，必須避免農(nóng)民‘失地、失業(yè)、失住房’的情況發(fā)生?！?/p>

實(shí)際上，各地陸續(xù)都有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地抵押貸款的試驗(yàn)。

浙江省玉環(huán)縣九山資金互助合作社社員蘇為安在談到家里的1.7畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)顯得有些躊躇?！拔覀冞@里一般不會(huì)出現(xiàn)還不了款的事，承包權(quán)抵押是個(gè)形式。不抵押也可以?！碧K為安沒有直接回答是否擔(dān)心土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收走，但他的情緒明顯有波動(dòng)。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾表示，“探索可以，但把農(nóng)民的土地收走后他們?cè)趺崔k呢?”

十七屆三中全會(huì)公報(bào)及會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)都未論及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的抵押?jiǎn)栴}。因此政策是否會(huì)有突破令人迷惑。

參加《決定》文件起草的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)韓俊稱，《決定》中未提及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，“那就是現(xiàn)在法律上不允許?！?/p>

農(nóng)民所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)都屬于農(nóng)地使用權(quán)，中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民到底需不需要用農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款?什么條件下可以進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款?

要不要抵押

“是誰要抵押?是金融機(jī)構(gòu)還是農(nóng)民?”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究員陳劍波一談到這一問題就明顯提高了聲調(diào)：

“國(guó)內(nèi)最高的小額貸款已經(jīng)到了30萬元，農(nóng)民能需要多少錢?城市居民第一套房都不能被銀行收回，要保障基本生活，土地作為農(nóng)民的基本生活保障就能被收回嗎?宅基地能被收回嗎?”

從爭(zhēng)議的情況來看，焦點(diǎn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是目前農(nóng)民資金需求是否得到滿足，一個(gè)是農(nóng)民保障問題如何解決。

陳劍波所言小額貸款最高額度已經(jīng)達(dá)到30萬的確屬實(shí)。但銀監(jiān)會(huì)去年出臺(tái)的《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》中，只是規(guī)定發(fā)達(dá)地區(qū)小額信用貸款額-度可提高到10萬30萬元，欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高后的額度也僅為1萬～5萬元。而集約化規(guī)模化經(jīng)營(yíng)光靠小額信貸還是不能完全解決問題，其他貸款方式就涉及抵押品問題。

至于失地農(nóng)民的保障問題，這一問題現(xiàn)在看來雖然無解，但城鎮(zhèn)化已是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)民社會(huì)保障的增強(qiáng)，土地的社會(huì)保障功能應(yīng)該慢慢減弱，農(nóng)地使用權(quán)的流動(dòng)更可反過來推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

從陳錫文所用的“不現(xiàn)實(shí)”、“當(dāng)前”等言詞來看，他也沒有堵死農(nóng)地金融的發(fā)展。另外，陳錫文最近對(duì)土地改革試驗(yàn)也有過一番言論：“不是說不允許試驗(yàn)，要試，這四個(gè)原則是要把關(guān)的一程序、可控、預(yù)案和封閉。”或許，陳錫文提及的試驗(yàn)也包括土地承包權(quán)、宅基地抵押貸款試驗(yàn)。

但是他的同事陳劍波的言論明顯要激烈：“土地使用權(quán)抵押實(shí)踐是違法的。抵押后還不了款怎么處理?違法的抵押是無效的，金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)不受法律保護(hù)?！?/p>

來自法律的限制，的確是金融機(jī)構(gòu)的一大憂慮。

寧夏農(nóng)村信用聯(lián)社理事長(zhǎng)張包平表示，考慮過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地抵押貸款，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何抵押，以及拍賣等相關(guān)流程怎么操作等，需國(guó)家法律政策配套。

“如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押向商業(yè)金融放開，商業(yè)金融肯定要把它放入資本市場(chǎng)，先讓土地抵押，再把土地壟斷，土地壟斷后就可以控制價(jià)格?！奔炙钠姐y監(jiān)會(huì)官員姜柏林就對(duì)商業(yè)資本心存疑慮。

盡管論者都擔(dān)憂，商業(yè)銀行介入農(nóng)地使用權(quán)抵押會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地這一基本生活保障，但遠(yuǎn)離農(nóng)村的各大商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的興趣似乎并不大。

華夏銀行北京分行的柏山認(rèn)為，承包地和宅基地在農(nóng)村流轉(zhuǎn)，而股份制銀行網(wǎng)點(diǎn)多在省會(huì)城市，“很難有興趣”。

廣發(fā)行北京分行信貸管理部楊建輝也表示，股份制銀行追求利益最大化，農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)商行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)會(huì)比較關(guān)注農(nóng)地金融。

不過楊建輝又表示，如果珠三角、長(zhǎng)三角的農(nóng)地可以抵押貸款，股份制銀行倒是有可能感興趣。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向

但農(nóng)村要發(fā)展、農(nóng)業(yè)要發(fā)展，金融的扶持必不可少。十七屆三中全會(huì)閉幕后，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任、前央行副行長(zhǎng)吳曉靈在一個(gè)論壇上表示，“如果農(nóng)村的宅基地和承包權(quán)可以做抵押的話，就會(huì)極大地解放農(nóng)村的生產(chǎn)力，使農(nóng)民獲得更多的金融服務(wù)?！?/p>

對(duì)于農(nóng)村資金需求現(xiàn)狀，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)的武翠芳、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)周口監(jiān)管分局的趙其有、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行周口分行的王向東三人于2007年合作發(fā)表的《我國(guó)農(nóng)村資金供求缺口分析》一文認(rèn)為，2002年、2003年和2004年中國(guó)農(nóng)村資金缺口分別為7.4萬億元、8.9萬億元和10.3萬億元。

《制做權(quán)》和《身邊的經(jīng)濟(jì)學(xué)》作者鄭友林曾經(jīng)分析，按照國(guó)外人均信貸資金擁有量計(jì)算，中國(guó)農(nóng)民的人均信貸資金擁有量如果要達(dá)到1萬美元，那么，中國(guó)農(nóng)村至少需要8萬億美元。而中國(guó)農(nóng)村目前擁有的信貸資金總量大約為5萬億元人民幣，人均只有6250元，而且主要是投資在基礎(chǔ)設(shè)施方面，創(chuàng)業(yè)貸款和消費(fèi)信貸幾乎為零。如果要達(dá)到人均8萬元，需要人均增加近74000元。

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院黨委書記、博士生導(dǎo)師羅劍朝曾以貴州省湄潭縣1988至1997年土地金融公司試驗(yàn)作為樣本，專門就此做過課題研究。他認(rèn)為，以農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款來支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度就是農(nóng)地金融制度，在中國(guó)，農(nóng)地金融制度的構(gòu)建是必要的，并提出了中國(guó)農(nóng)地金融制度構(gòu)建的框架。

“對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，按國(guó)際的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一旦土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)起來，肯定涉及農(nóng)地抵押的問題?！绷_劍朝表示。

羅劍朝的課題組曾經(jīng)從三個(gè)方面作了分析：

一、從外源渠道解決農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期資金投入不足。在國(guó)外，土地的改良基建等長(zhǎng)期投入都是以土地抵押的方式獲取長(zhǎng)期貸款，還款則分期。中國(guó)農(nóng)民融資難、農(nóng)村融資難已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化和國(guó)際化發(fā)展的一個(gè)主要因素。由于缺少抵押物，金融機(jī)構(gòu)的信貸資金占農(nóng)業(yè)投資的比例相當(dāng)?shù)?。在農(nóng)民的可抵押物中，尚未成熟的農(nóng)作物價(jià)值難以評(píng)估，農(nóng)產(chǎn)品訂單只在東部發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，只有農(nóng)地使用權(quán)是比較可靠的債權(quán)。

二、農(nóng)地金融能加速土地流轉(zhuǎn)與適度集中，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模是構(gòu)成一國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模狹小已成為制約農(nóng)業(yè)生存與發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。課題組指出，由于中國(guó)長(zhǎng)期存在龐大的人口壓力，現(xiàn)存土地制度在解決就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)等方面起著重要作用，決定了中國(guó)不可能在短期內(nèi)大面積開展土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但是，把握世界農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，有步驟、分階段、因地制宜開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)的必由之路。

三、分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)地金融制度的引入，是土地所有者、承包人、金融機(jī)構(gòu)利益關(guān)系重新調(diào)整的過程，通過使土地使用權(quán)的商品屬性得以發(fā)揮，上述三方主體利益得到了體現(xiàn)。使農(nóng)戶形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期投資預(yù)期看好，從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展有一個(gè)長(zhǎng)期觀念，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)地金融沒有在十七屆三中全會(huì)上獲得突破，羅劍朝認(rèn)為主要原因還是想穩(wěn)定現(xiàn)在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，與農(nóng)民社保也有關(guān)系?！暗r(nóng)地金融遲早要逐步放開?！?/p>

至于農(nóng)地金融實(shí)施的時(shí)機(jī)，他認(rèn)為將在當(dāng)土地能夠大面積連片和集中，以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后，對(duì)資金需求更強(qiáng)烈時(shí)。

“農(nóng)地金融很復(fù)雜，可以考慮做一下試點(diǎn)?！绷_劍朝說。困局中求解

“農(nóng)信社和資金互助合作社都可以做。試點(diǎn)的話，農(nóng)信社和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都可以探索和試驗(yàn)?！绷_劍朝表示，“如果國(guó)家要整體推開，就要考慮制度。國(guó)家要對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行脫胎換骨的改造?！?/p>

李昌平支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，但他也認(rèn)識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)途徑是在合作社內(nèi)部。李昌平現(xiàn)就職于香港樂施會(huì)，并擔(dān)任河北大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心主任研究員。

“土地是集體所有，如果在集體內(nèi)部有金融組織，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押外部不能干涉，集體內(nèi)部收回土地，不涉及失地?！崩畈奖硎?。

作為資金互助合作社的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者，姜柏林表示，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款應(yīng)嚴(yán)格建立在合作金融組織發(fā)育的基礎(chǔ)上，在內(nèi)部進(jìn)行抵押，主要是防止道德風(fēng)險(xiǎn)，目的不是收回土地。合作組織可以發(fā)內(nèi)部信用票據(jù)，農(nóng)戶離村時(shí)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交回，回村再拿信用票據(jù)取回。

“當(dāng)然，如果合作金融組織高度發(fā)達(dá)，與其他金融制度對(duì)接，也可以放開抵押，”姜柏林說，“但三五十年內(nèi)只能限于合作金融組織內(nèi)部?！?/p>

姜柏林進(jìn)一步分析，通過資金互助合作社，土地最終只能向中央財(cái)政和中央銀行抵押。由財(cái)政出資本金，央行出貨幣資金，設(shè)立土地銀行進(jìn)行抵押。

“出了問題，可以由國(guó)家收購，減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。”姜柏林說，“即使有風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政也可以化解，如果走商業(yè)這條路，那土地就從農(nóng)民手里流失了?！?/p>

在國(guó)外的農(nóng)地體系中，還有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是發(fā)債，即將土地產(chǎn)權(quán)抵押給合作社，發(fā)行相應(yīng)債券，并可以在市場(chǎng)流通，得以把社會(huì)資本吸引進(jìn)農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。

但是對(duì)于發(fā)債模式，李昌平和姜柏林都認(rèn)為在中國(guó)還不適合，因?yàn)檫@同樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地。