借鑒國外支持農業金融政策推動中國新農村建設

無論是從我國農村農業的發展程度，還是金融業發展成長的歷史看，中國都與發達國家有著相當的差距。如何能夠把金融支持農業發展、農民致富、農村建設的想法變為現實，需要我們認真地學習借鑒其他國家的一些做法。

國外支持農業金融政策

通過各種金融政策來支持促進農業發展，不僅僅是各個國家對農業進行直接補貼或者稅收優惠的補充手段，更是能夠促進農業健康良性發展的必要措施。

政策性農業金融機構——構筑金融支農的基礎保障。

從我們國家將政府與民間組織的作用截然分開的習慣來看，國外的政策性金融機構可以大致分為兩類：一種是完全政府所有或者主導的，例如美國的商品信貸公司、農村電氣化管理局，日本的農林漁業金融金庫，印度的國家農業和農村開發銀行等；另一種是民間非政府組織主導的具有合作性質的金融機構，如韓國的“農協”等。當然也有一些政府、民間共同參與協作的，如法國的農業信貸銀行。

主要做法和作用。一是配合政府的農業政策，支撐國內商品流通領域的農產品價格，支持農產品銷售，借以引導和控制農業生產，穩定農民收入，保障農民利益。如美國的商品信貸公司，以實物補貼支持休耕計劃和農產品結構調整、提供差價補貼等多種方法來穩定農民收入。二是通過提供利率較低、期限較長的貸款來彌補純商業性信貸資金缺口，支持本國具有社會公益性質的農業項目的投資，例如興修水利、改良土壤、建設基礎設施、提供災害補貼以及支持農業結構調整、小企業發展等。例如韓國在“新村運動”初期，政府采取了財政政策和金融政策并舉的辦法，即在政府出資補貼的基礎上，由農協向農民普遍發放最長可達30年的長期低息貸款，來幫助農民建房。此外，政策性農業金融機構還向農業生產者提供擔保，彌補農業生產者擔保力不足的缺口，擴大農業生產者的融資規模。

非政策性農業金融機構——實現金融惠農的全面覆蓋。

市場經濟國家非常重視發揮政府以外市場主體的力量，打造多元化農業金融體系。一些國家要求非政策性農業金融機構要配合政府農業政策的實施，而國家給予相應的財政稅收補貼。比如美國委托商業保險公司開展政策性農業保險業務，對其給予一定的財政稅收補貼；另外還規定如果農民不參加農業保險計劃，就不能享受政府提供的農產品價格支持、低息貸款等優惠政策。

一些國家通過限制性規定推動商業性農村金融機構投入農村發展。例如按照印度儲備銀行的規定，商業銀行只有在沒有銀行的農村開設4家分支行，才能在大城市和其他有銀行的地區開設1家分行，從而造就了一個遍布全國城鄉的商業銀行網。

小額貸款組織。是一種民間自發的金融安排形式，主要向低收入人群提供信貸、存款、保險等金融服務，尤其是還向窮人提供小規模貸款，是發展中國家發展農村金融的一種有效方式。如孟加拉國格萊珉銀行的小額貸款組織具有貸款規模小、期限短、主要提供流動資金貸款的特點，適合農村低收入階層和貧窮者的需要。

私人和商業性質的信貸機構。美國的私人農業信貸機構主要包括商人、代銷商以及其他個人放款者；商業性質的農業信貸機構主要包括商業銀行、人壽保險公司等機構，主要提供不動產貸款和生產性短期貸款。英國的一些大商業銀行深入農村建立分支機構，在農村金融中占有重要地位，其用無抵押形式向農民發放短期貸款。

合作農業信貸機構。一些國家基本上形成了全國性或區域性的合作金融組織管理體系，通過直接或間接的渠道與國家政府部門相聯系。例如德國，其農村合作金融組織架構分為三個層次，即地方性基層農村信用合作社、地區性的管理機構、全國性的中央管理機構，同時由合作審計協會對合作金融組織的機構、資產及業務活動進行審計監督。在美國，合作農業信貸系統是農村金融的骨干力量，主要包括聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行、生產信貸協會以及合作社銀行，這些機構自成體系，不受美聯儲監督，但要接受聯邦農業信貸管理局的監管。

農業保險——防范農業風險的金融屏障。

許多國家采用政府與市場相結合的方法來發展農業保險，目前世界上已有40多個國家建立了較為健全的農業保險制度。

農業保險具有一定強制色彩。例如美國1994年《農業保險修正案》明確規定，農民必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險；不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等的支持。又例如日本通過法律明確規定，對具有一定規模的農民實行強制保險，只有對達不到規模的農戶才實行自愿保險。

政府提供補貼和再保險支持。一是提供保費補貼。美國2000年平均補貼額為純保費的53％，日本則是保費費率越高，補貼也越高。二是提供業務費用補貼。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用包括農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%至25%的業務費用補貼。三是政府對農業保險提供再保險支持。美國通過聯邦農作物保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持。

中國農村金融存在的問題

總體來看，當前我國農村金融基礎較為薄弱，農村金融服務體系很不完善，遠遠滿足不了農村多樣化的融資需求，農村經濟發展缺乏強有力的金融支持。

金融服務供給主體單一。

在銀行、保險、證券三大類金融機構中，面向“三農”的保險和證券類金融機構很少，銀行類金融機構中為“三農”服務的供給主體也較為單一，缺乏多樣化農村金融組織。這直接導致了資金供給規模、結構和服務品種滯后于農村經濟發展的需要。例如單單從信貸期限來看，就與“三農”實際需要不相匹配。隨著農業產業結構升級和現代農業的發展，中長期大額融資需求大量增加，但各金融機構涉農中長期貸款占比偏低，以北京市為例，2005年末全市涉農貸款中中長期貸款僅占11%，比全市中長期貸款占比低40多個百分點。

金融服務體系建設缺乏政府有力支持。

對農業發展進行政府扶持是各國普遍采取的做法，但我國財政并沒有建立起一套完整地對金融風險的補償機制。特別是我國的農村金融制度安排一直以來是由政府主導的，在農民大量進城務工的現實影響下，農村金融市場環境進一步惡化，除郵政儲蓄銀行之外的國有商業銀行開始從縣域經濟實行戰略性撤退，留下來的郵政儲蓄銀行貸款能力又極其有限，金融支持“三農”嚴重供給不足。而且由于缺乏政府支持，農村信用擔保體系薄弱，缺乏適應“三農”實際的擔保機制，很大一部分鄉鎮企業和農戶因為達不到抵押擔保要求而貸不到款。

市場配置資源的作用未充分體現。

嚴格的金融管制嚴重壓抑了涉農金融機構的發展，例如很多學者已經達成共識，嚴格控制的低利率其實是對農村金融市場的極大損害，直接導致了涉農金融機構效益差、效率低、成本高、道德風險嚴重的狀況，但是卻始終得不到主管部門的認可。很多非正規的民間金融機構積極性比較高，也能起到在廣闊的農村市場填補空白的作用，但是缺乏生存的政策空間。

對新農村建設的金融支持建議

建立形成多元化農村金融體系。

要著眼于構建一個商業金融和政策性金融、合作金融相結合的競爭性農村金融市場，解決過度管制導致農村金融市場缺乏活力的現狀。全面推進農村金融體制改革，在農村金融組織、農村金融業務、農村金融市場等方面加強政府工作力度，爭取盡快形成以地方性農村商業金融為基礎、以國有商業性金融（農業銀行、郵政儲蓄銀行等）和國有政策性金融（農業發展銀行）為主導，以商業性和政策性非銀行金融機構（特別是農業保險等）為兩翼、政策性金融和商業性金融相互結合的多元農村金融體系。

支持地區性涉農金融機構的發展。

積極鼓勵和引導農村縣域內的銀行業金融機構加大對新農村建設的支持力度，探索市區兩級政府財政資金與涉農銀行業金融機構信貸資金結合使用的新機制，加大信貸資金投放，加快農村公共設施和公益事業項目建設；鼓勵區縣域內各金融機構加大對農村中小企業的貸款投放力度，為進一步促進農業產業化發展提供更充分的資金保障。

支持民間金融合作組織。

民間金融存在有其必要性和合理性，加強對民間金融的合理引導和規范而非簡單地清理打壓已成為共識。規范民間金融的主要方向是引導其向正規化、合法化方向發展。借鑒孟加拉國的經驗，大力發展面向廣大農戶的合作金融組織，結合農業產業化的深化，大力推進“協會+農戶”、“合作組織+農戶”、“公司+農戶”、“基地+農戶”等多種形式的信用合作模式，充分發揮農民專業合作組織的橋梁作用，引導龍頭企業以多種形式與農戶建立風險共擔、利益共享的利益聯結機制，彌補金融信用供給的不足。同時按照國家金融改革政策，穩步建立由自然人、企業法人或社團法人發起的小額民間貸款組織，引導和規范其發展，并按照相關規定做好監管工作，在繼續完善其對農村二三產業中小企業貸款擔保機制的同時，鼓勵其積極為農戶、農民專業經濟合作組織以及農業龍頭加工企業和銷售企業提供擔保，切實解決農民和農業融資難、擔保難的問題。

建立、完善多渠道的農業保險制度。

建立農業政策性保險制度。學習和借鑒國外發展農業保險的經驗和做法，通過設立政策性保險機構或委托商業性保險公司代理政策性保險業務等方式，爭取盡早建立起農業保險制度，對政策性農業保險業務給予經營費用補貼，培育政府、企業及農戶共同構成的風險互助保障機制。逐步擴大政策性農業保險覆蓋面，增加參保險種、參保產業、參保農戶，完善和細化政策性農業保險責任，支持商業性保險機構開展農業保險業務。鼓勵保險公司選擇一些條件成熟的區縣作為試點，積極探索以農業產業化為紐帶、以龍頭企業為依托的農業保險發展模式，積極開發銷售涉農保險產品。要根據險種和地區差異等因素，加大對農戶和保險公司的補貼力度，有效調動各方面的保險積極性，推動農村保險市場的快速發展。

總之，不論是什么性質的金融機構，其發展農村金融的初衷和目的都是要服務于農村、農民和農業，只要符合“三農”的根本利益，就會受到歡迎并找準自己的市場定位、獲得相應的市場回報。最近各銀行紛紛推出的主要服務于農民工群體的“農民工銀行卡”，既受到了農民歡迎，又為銀行獲取了一定收益，較好地解決了社會效益與經濟效益如何統一的問題。今后農村金融市場的拓展，還有賴于相關政府部門尤其是金融監管機構轉變自身定位，真正從服務的角度出發，為金融支農提供更廣的渠道和更貼身的服務。

（作者單位：特華博士后科研工作站）