我國非政府小額信貸組織的發展方向

小額信貸的發展歷程

小額信貸組織的產生最早可以追溯到1971年在哥倫比亞成立的帶有宗教色彩的非盈利組織——機遇國際和1973年在美國馬薩諸塞州薩默維爾成立的非盈利組織，隨后在1974年著名的孟加拉格萊珉銀行創建并于20世紀80年代在政府的支持下轉型為商業銀行。自20世紀80年代以來，小額信貸在世界范圍內得到了空前發展和變遷，小額信貸組織也是日新月異，種類繁多。截至目前，共有非政府組織、社區合作金融組織、非銀行金融中介和商業銀行等多種組織形式。

自1949年我國實行土地改革，農民翻身解放分得了土地以后，國家成立信用社并為農民首次提供小額信貸，目前已經歷了幾個重要的發展階段：第一階段，是從1993年底～1996年10月小額信貸作為一種扶貧理念和獨特的信貸技術傳入我國，并主要在國際資金和國際技術的扶持下開始發展；第二階段，是從1996年10月～2000年，我國為實現千年扶貧攻堅和新世紀扶貧任務，主要借鑒孟加拉鄉村銀行傳統小組聯保模式，以財政資金和扶貧貼息貸款為來源實行“政策性”扶貧戰略；第三階段，是從2000～2005年6月，我國在建設社會主義新農村的戰略背景下，為解決農戶貸款難而以農村合作金融機構為供給主體，在人民銀行再貸款的支持下，開始發放“小額信用貸款”和“農戶聯保貸款”；第四個階段，是2005年6月以后，我國小額信貸的發展進入“商業性小額信貸”的全新發展階段，特別是2005年10月人民銀行在山西、陜西、內蒙古、四川和貴州五省區設立7家“只貸不存”的小額信貸公司進行試點以后，我國的農村小額信貸發展進入了翻天覆地的變化，逐漸納入了決策層和公眾的視野。

據初步統計，目前我國大約有300多家小額信貸機構，已經形成了如下幾種基本模式：一是由政府包括具有政府職能和社團組織，比如全國總工會、婦聯和國務院扶貧辦開展形成的小額信貸組織，強調“扶貧和反貧困”的社會目標；二是由國際機構援助、捐贈等方式形成的非政府小額信貸組織，強調“扶貧”的社會目標；三是由農信社、農行、農發行、國開行、郵儲銀行、城商行、村鎮銀行等正規金融機構形成的小額信貸組織，強調“商業性”目標；四是七家“只貸不存”非政府小額信貸公司試點模式，強調“商業性、可持續和可復制性”的目標。

小額信貸的主要作用

這些小額信貸模式的設立，利用其特有的制度安排和機制設計，可以從一定程度上解決信息不對稱、道德風險等問題，可以說在以下三個方面發揮了重要作用：

一是在為“窮人”服務方面發揮了重要作用，有利于消除貧困，扶持弱勢群體，有利于縮小貧富差距，實現社會公平和共同富裕，促進社會和諧和穩定，夯實國民經濟發展的微觀基礎。截至2006末，農村金融機構涉農貸款達到4.5萬億，占銀行業金融機構貸款總量的18.8%。農村合作金融機構農業貸款大幅增加，農戶貸款覆蓋面逐步擴大，截至2007年12月，我國農村合作金融機構的農戶貸款余額達到12300億元，其中小額信用貸款2100億元，農戶聯保貸款1300億元，獲得小額貸款的農戶達7800萬戶，占全國農戶的33%，授信的農戶達到3億戶。

二是有利于豐富農村金融供給主體，防止金融壟斷，增強競爭意識，從而有利于提高農村金融運行效率和服務質量。目前，在我國農村金融政府組織信貸供給體系中，農村信用社是主要的信貸供給主體，其他銀行還在不斷發展和探索之中，非銀行信貸供給金融機構嚴重缺失。

三是有利于遏制“高利貸”等非法金融。由于在金融需求總量一定的情況下，村鎮銀行、小額信貸公司以及資金互助社等新興組織的出現瓜分了一部分“蛋糕”和市場份額，使得農戶和窮人對“高利貸”等非法金融形式的需求減少。而民間非法金融之所以生意紅火，有高額市場，一個很重要的原因就是其金融效率高、方便性強、手續簡單，致使農戶不惜以高利率借之。如果說這些正規和非政府組織能解決效率、方便等問題且在利率低于非法金融的前提下，農戶將會對非法金融的需求大大降低，從而從根本上破除了“高利貸”、洗錢等非法金融的生存基礎，逐漸使民間合規金融浮出水面，從而有利于減輕農戶負擔，有利于金融穩定、貨幣傳導、信貸投向和資金定價。

非政府小額信貸組織的發展方向

按照中央政府分別在2004年、2005年、2006年、2007年四個一號文件中要求，要從農村實際和農民需求出發，按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善金融服務的要求，加快改革和創新農村金融體制。鼓勵有條件的地方積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制金融組織。當前對我國小額信貸公司等非政府小額信貸組織的發展方向還沒定性，討論也很多。包括孟加拉格萊珉銀行創始人尤努斯教授在2006年加拿大小額信貸峰會上給中國開的“三道藥方”中的“一方”——中國小額信貸公司不能吸收存款或者儲蓄，就等于鋸了他們一條腿，小額信貸政策需要吸收存款才能發放貸款，否則無法可持續發展，無法自力更生。

從國際非政府小額信貸組織的制度變遷和組織形態來看，由于存在資金來源、風險分擔、政策支持、法律制度等可持續發展制約因素，結果是越來越多的小額信貸組織演變為銀行機構，從而取得了相應的支持和待遇。

而結合我國的國情、農村金融體系和小額信貸公司等非政府組織的運行情況來看，筆者以為，在農村金融發展的問題上，我們要防止幾個傾向：“銀行化”，即所有的金融機構都朝著銀行方向來發展和設計，而不注重結構調整和布局優化；“全國化”，即所有的金融機構都朝著國際化、全國化、跨區化的方向發展，而不注重進行市場細分、實行本土戰略、盲目規模擴張；“強制化”，即在改革和發展的過程中，政府單方面地實行“強制性制度變遷”，而不是實行“誘致性制度變遷”，忽視微觀經濟主體——農戶的需求和偏好，以避免再走“合作金融”的老路。

作為我國新農村非政府小額信貸組織，特別是試點的小額信貸公司，其發展方向定位于非銀行金融機構，即繼續堅持“只貸不存”的模式不失為一個理性的選擇。首先，我們設立小額信貸公司等非政府小額信貸組織的根本目的是為了更好地服務“三農”、“窮人”和微小企業，而把小額信貸公司等非正規小額信貸組織發展成為非銀行金融機構這個目的一樣能達到。其次，在我國的金融體系特別是農村金融體系中，供給主體并不缺少銀行類金融機構，現在有農行、農發行、郵儲銀行、村鎮銀行、農信社，還有農村金融的其他銀行包括外資銀行，而在我國的金融體系特別是農村金融體系中非銀行金融結構恰恰缺失，目前在農村金融體系中沒有一家非銀行金融機構能提供貸款服務。因此，堅持農村小額信貸公司“只貸不存”，朝著非銀行類金融機構發展，使其資本由私人資本構成，所有權和收益權相統一，市場化和公司化相運作，有利于優化和提升貸款決策、操作機制、資金效益，有利于豐富農村金融供給主體，形成多層次的金融供給格局，從而填補金融體系空白。另外，堅持“只貸不存”模式有利于防范系統性風險，夯實金融發展的微觀基礎。由于堅持非銀行類金融機構的發展方向，繼續堅持“只貸不存”的制度設計和運行機制，不吸收公眾存款，可以減少和防止“外部”效應、“高不對稱”效應和“高杠桿”效應。

當然，把小額信貸公司等非政府小額信貸組織的發展方向定位于非銀行金融機構必須重點解決好如下幾個關鍵性問題：

法律支持問題。目前我國的小額信貸公司等非政府小額信貸組織還沒有合法地位，這直接影響小額信貸公司的發展，導致非正規小額信貸組織本身沒有安全感而缺失穩定和長期發展的未來預期，從而在經營行為上缺乏長期發展戰略和發展規劃。同時由于非正規小額信貸組織沒有取得法律支持，其他投資者、捐贈人以及批發性貸款的發放者也會減少資金支持，以防范所謂的法律風險。因此，應盡早按照非銀行金融機構的法律框架來設計其法律支持。

資金來源問題。“只貸不存”的核心問題是資金來源問題，這也是很多理論工作者和實踐工作者比較關心也必須認真解決的問題。我們可以繼續采用自有資本、國際多邊機構和雙邊機構的捐贈資金和軟貸款、多種批發基金、財政資金、人行再貸款等形式加以解決，設計具體的資金支持方案，解決可持續發展的“后顧之憂”。

激勵機制問題。按照經濟學的基本原理，人們會對激勵作出反應。一方面政府可以從財政支持、稅收支持、資金支持等外部層面來激勵小額信貸組織、投資者、捐贈人和其他批發性貸款者的積極性，鼓勵更多的自然人和機構投入到小額信貸組織的發展中來。另一方面，農村非政府小額信貸組織可以對分支機構、員工、貸款主體等內部層面通過指標考量、經濟待遇、貸款額度、利率政策等有效形式來進行激勵。

風險分擔問題。建立科學全面的風險分擔和補償機制是小額信貸公司等非政府小額信貸組織發展的重要因素。目前小額信貸公司等非政府小額信貸組織的利率一直受司法解釋的限制，其貸款利率不能高于商業銀行的四倍，應進一步放松管制，加快市場化步伐，增加機構收入，彌補管理和經營成本，增強農戶獲得資金的可得性，同時繼續開展和啟動財政貼息、擔保基金、保險補貼等長效扶持機制。

金融監管問題。目前在我國除了銀行類金融機構外，其他形式的小額信貸組織還沒有明確的監管機構和監管框架，基本上處于無監管狀態，其制度設計應體現靈活性、兼容性、成本收益性、適應性、自我監管性、行業監管性以及漸進性原則。

（作者單位：山東省農村信用聯社）