加強財政財務管理 降低政府行政成本

摘要：近年來，盡管國家采取了多種措施控制行政成本，但在現實工作中，行政成本始終以較快速度增長，不僅加大了財政負擔，影響了經濟發展環境，而且擠占了其他公共服務資金。因此，從財政財務管理工作的角度出發，結合富陽市實際，就行政成本偏高的主要原因，以及降低政府行政成本的對策和建議進行了探討。

關鍵詞：財政；財務管理；行政成本

中圖分類號：F234.4文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０066－02

據有關資料顯示，我國是世界上政府管理成本較高的國家之一。在我國目前的行政工作中，人們往往只注重行政執法和行政管理而忽視了行政成本。財政支出中行政管理費用占了相當大的比重，降低行政成本有很大空間。黨的十六大報告中提出了“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子公務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范，運轉協調，公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的總體要求，這給政府各級部門如何做好行政管理工作指明了方向，也對財政工作提出了更高、更新的要求。在構建公共財政框架的過程中，如何最大限度地降低行政成本，提高財政資金使用效益，充分發揮財政的宏觀調控作用，已成為擺在我們面前的一項重大課題。下面，就從財政財務管理工作的角度，結合富陽實際，談談如何降低政府行政成本，提高工作效益。

一、富陽市行政成本的基本情況

行政成本是行政機關管理經濟社會事務，履行行政職能，實現行政目標，提供公共服務所消耗的人力、財力、物力資源的貨幣總和。行政部門的行政成本具體可分為固定支出（經常性支出如人員經費、日常辦公費等）和變動支出（辦案費用、購置維修費，專項支出等）。

財政支出中的“行政管理費”科目支出為行政成本的基本組成部分，因此一般可以用行政管理費及財政支出等數據來分析行政成本情況。據統計，富陽市2001—2006年財政支出分別為61 689萬、84 136萬、98 874萬、123 436萬、142 900萬及164 000元，其中行政管理費用支出分別為6 748萬、8 729萬、11 416萬、15 022萬、17 347萬及20 443萬。5年來行政管理費用平均每年增長24.8%，高于財政支出平均增幅（21.6%）3.2個百分點。

有關資料表明，我國行政管理費近年來平均每年增長23%，占財政總支出的比重達到19.03%（2003年）。與之相比，富陽市的行政成本還不算太高（富陽市2006年行政管理費占財政支出的12.47%），但行政管理費用的增幅卻明顯偏快。近年來，盡管采取了多種措施加以控壓，但在現實工作中，不計行政成本的情況仍普遍存在，行政成本始終以較快速度增長，不僅加大了財政負擔，影響了經濟發展環境，而且擠占了其他公共服務資金。因此，降低行政成本已迫在眉睫。

二、行政成本偏高的主要原因

行政成本居高不下，其原因是多方面的，既有內部管理原因也有外部環境原因，既有主觀因素也有客觀因素，既有經濟方面原因也有文化方面原因，既有法律方面原因也有社會風氣方面原因，具體來說主要有：

1.財政供養人員結構不合理。主要表現為數量結構不合理和質量結構不合理，數量結構不合理主要是總量過大；其次是分配不科學，坐機關的人過多，一線人員過少。質量結構不合理指行政人員的知識結構、能力結構、年齡結構、性別結構等配置缺乏科學性。這些因素必然造成行政人力資源的浪費，使行政成本上升。

2.行政成本觀念不強。在市場經濟活動中，任何企業和個人在經營活動中都會考慮成本與效率，努力降低成本，以最小的耗費獲得最大收益。但目前政府組織和公務員在管理和服務中缺乏這種經濟理性，缺乏壓力感、緊迫感與責任感，缺乏效益觀念，缺少公共財政的理念，對行政支出的過程管理和效益評估重視不夠。

3.政府的職能“越位”。當前，我國各級政府仍然存在著機構臃腫，設置重疊、職能交叉的現象，公共財政的理念仍然沒有形成。在市場經濟條件下，許多本來應由市場自行調節來解決的問題，仍需要政府的包攬，而每一事項都需要財政的支撐，導致政府管理成本增加，造成了政府的“越位”。而有些方面，如農業、教育、科技、城市基礎設施建設、社會保障等方面的投入，政府又拿不出錢來解決，又造成政府的“缺位”。解決這個問題，除真正發揮政府的宏觀調控作用和市場的自我調節作用外，現階段在財力有限的情況下，只有最大限度地降低行政成本。

4.預算缺乏約束力。《預算法》已頒布多年，客觀地說執行情況并不樂觀。個別單位實際上仍然是“敞開口花錢”，缺乏公開透明的使用程序和監督措施，沒有剛性制度約束，對職務消費缺少明確的標準和限制，問責制度不健全。同時，我國現行財政預算體制也存在一些漏洞，有些政策合法不合理。如政策上預算結余收歸財政，但由于缺乏有效的考核約束機制，部分單位當年預算盡可能當年用完，資金使用存在浪費現象，行政成本偏高得不到有效控制，進而又成為提高下年度預算撥付的理由，使行政成本具有膨脹的趨勢，政府支出呈現剛性增長。

5.財政監督體系不夠完善。目前，我們的財政監督體系還不是完整意義上的公共財政監督體系，監督的機制和理念、監督的方式和手段都比較落后。監督中重行政支出規模和合法性，輕支出的投入與產出效益的現象較為普遍，造成行政成本控制效率不高。

6.行政機關內部會計監督不力。長期以來，和企事業單位相比，由于行政機關經費資金流量不大，會計業務相對比較簡單，經費供給渠道單一，所以相當一部分行政機關片面認為，行政機關的會計只不過是算賬報賬，導致會計監督不力。主要表現在單位的內部控制制度不健全，例如，一是缺乏嚴格的預算控制制度，支出定額標準執行不嚴肅，隨意性大，甚至把個人消費列入公務消費的現象也時有發生；二是沒有科學有效的資產管理制度（購置、保管、使用、報損等），資產購置特別是辦公用品的購置缺少嚴格的審批程序；三是財務人員沒有嚴格執行制度，一些財務人員法制觀念淡薄，責任心不強，業務水平不高，使得單位內部會計監督作用無法充分發揮。

三、降低行政成本的對策與建議

1.精簡機構和人員。應在科學界定政府職能的前提下，實現“以減人促減事，以減事促減人”的良性循環。精簡機構、人員，減少財政供養人口，壓縮政府規模，是從根本上降低行政成本，提高行政效率的有效措施。

2.強化行政成本意識。要針對行政事業機構中普遍存在的成本意識淡薄現象，著力強化領導干部和行政人員的成本意識，合理并優化配置和利用各種資源。要把行政效率和行政成本作為考核各級政府和相關行政人員政績的重要標準，從制度和考核體系上強化行政成本意識。

3.完善部門預算的編制和執行。部門預算編制改革是公共財政支出改革的重要內容，富陽市于2004年起在市級部門中全面開展了此項工作，并在規范預算資金分配、減少預算資金安排的隨意性、控制行政成本等方面發揮了良好的作用。下一步要繼續增強預算定額的科學性和公平性，細化項目預算的編制要求，不斷淡化預算編制中的基數法痕跡，將預算分配與部門職能直接掛鉤；強化預算的約束機制，規范預算調整程序，推行國庫集中收付制度，規范政府支出行為，杜絕財政資金隨意支配現象的發生。

4.拓展政府采購范圍。要努力探索政府公共服務的實現形式，推廣政府公共服務的招標采購制，以降低政府行政成本，提高產出效益。如可對行政部門公務接待實行政府采購，指定專門機構統一負責審查、審批、監督、管理公務接待事宜。用餐地點不能固定，實行政府采購，哪個地點價格低，菜品質量高，服務態度好，就在那里用餐。

5.嚴格控制職務消費。職務消費所造成的行政成本，可能是納稅人和社會公眾最為關注的行政成本。控制職務消費的主要途徑是將職務消費的供給制，轉變為貨幣制，使其從隱蔽轉為公開。推行職務消費貨幣制和公開制，要做好以下幾方面的工作：一是標準的制訂要科學，要堅持縱向比不高于歷史水平，橫向比不高于同行業平均水平的原則；二是適用范圍要合理，要先易后難，擬選擇易于貨幣化且不易管理的個人職務消費項目為主，如招待費、學習考察費等；三是要有足夠的透明度，職務消費明細情況應在一定程度上給予公開。

6.加快公務用車改革進程。一是嚴格專車配備規定，減少車輛配置數量。從提高公車使用效率的理念出發，應大幅減少機關團體的公車數量，尤其應減少不應配置的“專車”數量。二是試行機關車輛租賃制。可以集中機關事業單位的公車，組建企業化管理模式的機關事業單位出租車隊，實行用車貨幣化管理，并由市財政采取集中支付租賃費用的方法來加強對資金的監督管理。

7.加強行政事業單位的會計監督。一是嚴格部門預算執行。行政單位應根據本單位工作特點，在不突破部門總預算，不違反相關管理制度的基礎上，細化支出定額，對預算指標進行分解，落實到具體的部門、科室，甚至個人，確保預算執行的科學性、有效性、嚴肅性。二是建立健全內控制度。內控制度應當涵蓋財務工作的各項經濟業務及相關崗位，并針對財務處理過程的關鍵控制點，落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節。

參考文獻：

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