穩妥合理地推進農民集中居住

摘要：農民集中居住是生產力發展到一定階段的產物。實施農民集中居住應以改善農民的生產、生活條件，提高農民的生活質量為根本；以節約土地資源、集約使用土地，提高土地的利用效率為目的；以落實國家有關支農、惠農政策，讓農民得到實惠為關鍵；以維護農民的合法權益，保護農民的切實利益為前提，使之真正成為建設社會主義新農村的一項惠民工程。

關鍵詞：穩妥合理；農民；集中居住

中圖分類號：F328文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0046-02

農民集中居住是當經濟社會發展到一定階段，生產力和生產關系發生重大變化而產生的一種產物。最早是在江蘇經濟發達的地區開始嘗試的。早在20世紀90年代，蘇南的蘇州、無錫等經濟發達地區的富裕鄉鎮，基層政府就有了“居住向社區集中”的分散性做法，開始了一些小規模的“農民集中居住”的試驗。2003年，江蘇提出“兩個率先”之后，蘇南城市化進程加速，在一些地區，工業項目開始大規模向鄉鎮擴展，許多農民就地轉變為工廠工人，客觀上促成這些地區經濟發展方式、農民生產方式和居住方式隨之也發生了大的變化。蘇南地區便把這種新的模式形象地概括為“農村三集中” 即“工業向園區集中，農民向城市集中，居住向社區集中”。黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”之后，江蘇省將“農村三集中”經驗總結上升成為“新農村建設”的典范[1]。在實踐中發現，這些地區的農民集中居住后，對農村、農業、農民都帶來了一系列新的變化，正好符合“社會主義新農村”建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求，有積極的推介意義。后來這一模式很快在江蘇乃至全國一些地區被紛紛效仿并加以推進?？梢钥闯觯七M農民集中居住是一件好事，但是要注意，在我國并非所有的地方都可以全面實施。如果準備不充分，盲目推進，就可能引發一些新矛盾和新問題。因此，推進農民集中，應因地制宜，穩妥合理地有序推進，把它真正做成建設社會主義新農村的一項惠民工程。

一、以改善農民的生產、生活環境，提高農民的生活質量為根本

實施農民集中居住，政府首先要編制鎮村布局規劃，統一指導。通過加大資金投入，完善農民居住區的基礎設施，包括修路、供排水、建通訊等公共配套服務設施，來改變農村住房分散建設、結構設計不科學等情況，以達到改善農民生產條件，改善農村人居環境。農民集中居住后，實施社區化管理，有利于集中對農民進行文化、科技、法律、技能等方面的培訓，提高農民的知識、文化水平，增加就業機會，提高農民收入。通過舉辦一些文娛、體育活動，豐富農民的精神文化生活，形成文明的社會風尚，促進社會治安的好轉，給農民創造一個良好的生產、生活環境[2]。在蘇南農村地區，我們可以看到農民小區、公寓，環境優美，樹木蔥蘢，綠草成茵，配有完善的生活服務設施，學校、幼兒園、菜場、超市、餐館、醫務室、閱覽室、老年活動室及各類休閑娛樂場所應有盡有。農民的生活方式也發生了很大的變化，生活有規律、活動有場所。由于有項目的帶動，很多年輕人就地便可就業，年紀大的農民都享有基本養老保險、醫療保險、最低生活保障及被征地基本生活保障。聽到搬進新家園的農民高興地說：“好多我們沒想到的，政府都想到了！”實踐證明，通過統一布局，合理規劃，有計劃地實施農民集中居住，能夠提高農民的生活水平和生活質量。

二、以節約土地資源、集約使用土地，提高土地利用效率為目的

目前我國工業化、城市化進程加快。工業化生產方式的基本特征就是標準化和規?；员M可能低的成本制造出盡可能多的產品。而降低成本的最簡單方式就是各種生產要素的高度集中，包括勞動力、資本、土地的集中[3]。而在工業化、城市化過程中，土地資源作為一種寶貴的資源顯得越來越稀缺。所謂“寸土寸金”就是發達地區土地寶貴的現實描述。為保住18億畝耕地紅線，我國政府提出在實行最嚴格土地管理制度的同時，節約、集約利用土地是今后土地利用的根本方針?！肮澞軡摿υ诔鞘?，節地潛力在農村”。當初農民集中居住之所以能夠推開，一個重要原因就是發達地區由于土地緊張而形成的一種務實之舉。事實上，適度、合理推行農民集中居住能夠節約大量的土地，提高土地的利用價值。

1.適度推進農民集中居住，節約利用土地資源。在我國廣大農村，農民住房占地很廣，沒有充分合理地利用。有的家庭占地面積很大，除了放一些農用工具，蓋一些諸如豬圈、牛欄、禽窩外，還有許多空閑的土地閑置；有些農民即使蓋小樓房也沒有充分向空間伸展，浪費了一些土地。還有較富裕的農民，他們到城市買房子以后，原有的居住地沒有復耕，而是荒在那里。適度引導農民集中居住，根據實際情況或建樓房；或相對集中住平房，就可以節約大量的土地資源；讓農民以土地換土地，規定不住的地方能變耕地的必須變為耕地，就可能增加耕地面積。目前江蘇近4 000萬農村人口現分布在近25萬個自然村里，農村人均建設用地達186平方米，是城市的兩倍。如果按照2006年江蘇省建設廳的鎮村布局規劃，在未來20多年里能夠合并成4萬多個農村居民點，全省就可節地400萬畝以上[4]。

2.合理推進農民集中居住，提高農村土地利用價值。近幾年江蘇推動“農村三集中”模式就是為了能夠節約土地，提高土地利用價值。為挖掘、盤活存量土地資源，各地政府對農村土地進行合理整治，在尊重農民意愿、保障農民權益的前提下，依法盤活利用農村集體土地。農民集中居住后置換出來的土地及空閑地集中用于工業用地、城市建設和發展生態農業，在一定程度上提高了土地的利用價值。隨著一批項目的實施，集中居住既為失地農民創造了大量的就業和創業機會，也為壯大地方財力，保障農民利益提供了雄厚的經濟基礎。

三、以落實國家有關支農、惠農政策，讓農民得到實惠為關鍵

近幾年，為了加快社會主義新農村建設，國家一直在加大對農業的投入和支持力度，如政府推出的六大措施“對農業的投人政策、加強農村基礎設施建設、推進農業和農村經濟結構調整政策、推進農村城鎮化政策、農村改革政策、發展農村社會事業政策”等，但是在一些地區，國家的支農政策就是見效不快，這在一定程度上與這些地區農民分散居住和農業分散經營而無法大面積實施、大規模進行有關。另外，地方政府在執行過程中對國家支農政策理解不全面，配套措施不健全，政策落實不到位也有關。而實施農民集中居住就好比是一根繩子，可以把政府的一系列政策連接起來，落實到位，成為支持農業發展，增加農民收入的一種有效的方式。如農民分散居住時，一家一戶的水、電、氣、路等基礎設施配套成本太大，讓農民以家庭為單位承擔難以承受。而在農民集中居住區，政府統一規劃、配套居住區所需的基礎設施，能用少量資金改造農村道路、供水、供電、通訊等設施。經計算，集中居住區建設投資還不到分散居戶的一半，還可以利用節約的資金發展科教文衛事業等，辦更多的實事，讓農民得到更多的實惠。

四、以維護農民的合法權益，保護農民的切實利益為前提

目前在推行農民集中居住過程中，我們看到積極的一面的同時也注意到有不少的矛盾和問題。如土地使用權、房屋所有權，拆遷補償費，農民的安置及社會保障等等問題。解決這些問題的關鍵是要依法進行，維護農民的合法權益，讓農民得到實實在在的好處。

1.嚴格按照國家土地管理法規運作。在推行農民集中居住的過程中，有的農民宅基地和村莊內閑置地被置換、利用后在土地使用權上沒有明確；有的安置房即使有集體土地使用權，土地面積也大大縮水。還有農民住進新房后，由于受農村宅基地使用政策和房屋產權證發放政策的限制，沒有向農民發放宅基地使用證或房屋產權證等。而按照我國《土地管理法》規定，這些土地應屬于農民集體所有，農民對宅基地擁有使用權。還有一些地方政府，大拆大建，將節約出的土地置換為建設用地指標，出現了為滿足城市用地的需求而盲目擴大農民集中居住的傾向。這不僅不符合我國土地管理法律和規定，侵犯了農民的合法權益，也脫離了農民集中居住的根本目的[5]。目前我國政府已經出臺了一些土地管理政策來規范、糾正這些問題。2007年對土地進行宏觀調控，實行嚴格的土地管理制度。2008年1月3日，國務院頒布了《關于促進節約集約用地的通知》。“強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。嚴格執行農村一戶一宅政策。”[6]

2.建立合理的購房補償政策。由于集中居住，使農民原有的宅基地、自留地被拆遷或征用，這些土地可能被用于建設用地、工業用地或城市開發，但是有的地方對農民購新房的補償不合理，或補償標準太低，影響了農民的生活水平。目前政府對被征地農民的安置方式主要有貨幣安置、農業安置、社會保險安置等。不管采取哪一種形式，都應該履行合法手續，保護農民的正當權益。如簽訂拆遷補償協議，合理計算補償安置費；拆遷農民的住宅房屋，必須向被拆遷農民足額支付過渡費、搬家費、固定設施移裝費、青苗補償費、附著物補償費；被拆遷農民有房屋產權調換和補償建筑面積增加需求的，應當充分考慮他們的生活需要和經濟承受能力。如果征地補償安置發放不到位，就不能強行使用集體土地。

3.完善養老、醫療、失業等社會保障制度。在集中居住的過程中，要不斷完善與之相適應、能夠可持續發展的養老、醫療、失業等社會保障機制，解決農民的后顧之憂。讓失地農民享受城市居民的同等社保待遇，讓變成市民的農民能夠過上像城市人一樣的生活。使農民集中居住真正成為建設社會主義新農村的一項惠民工程。

參考文獻：

[1] 常紅曉.江蘇：農民集中居住得失[J].財經，2006，(24) .

[2] 張東才，陳燕和.試論農民集中居住[J].北方經貿，2006，(9):25.

[3] 程顯煜，吳建瓴. “三個集中”是推進城鄉協調發展的成功實踐[N].成都日報，2007-04-11.

[4] 陳紅紅.關于推進農民集中居住區建設的問題和建議[N].江蘇政協，2006-01-14.

[5] 王鵬翔，黃娜.推進農民集中居住的深層思考[J].浙江經濟，2007，(6):48-49.

[6] 國務院《關于促進節約集約用地的通知》[EB/OL].中國發展門戶網www.chinagate.com.cn，2008-01-07.

[責任編輯吳高君]