中國公用事業(yè)市場化改革過程中的潛在風(fēng)險分析

摘要：自19 世紀(jì)70 年代以來， 全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮，公用事業(yè)市場化的改革也隨之而來。在民營化專家薩瓦斯看來， 民營化是“一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽， 其最顯著的特征是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域。民營化雖然屬于新公共管理的主流， 體現(xiàn)了新公共管理的所有特征”。中國政府在20世紀(jì)90 年代逐步推行公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革， 已經(jīng)顯露出了這種新的治理方式的有效性。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè) ；市場化；改革過程；風(fēng)險分析

中圖分類號：F840.69文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0083-02

一、公用事業(yè)市場化概述

公用事業(yè)是指諸如郵政、電信、供水、供電、供熱、供氣、公共交通、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生等為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品、服務(wù)或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)[6]。一般而言，公用事業(yè)具有在生產(chǎn)方面的自然壟斷性、在消費(fèi)方面的不可獨占性即公益性、替代彈性小、網(wǎng)絡(luò)性與地域性明顯、資本的高度沉淀性以及一定程度上的競爭性等特點，公用事業(yè)在中國城市發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有十分重要的地位。

著名的民營化專家薩瓦斯在對提供公共物品的政府企業(yè)進(jìn)行了多年研究后， 總結(jié)出14 條“癥狀”， 并聲稱， 具備其中一項即可歸為民營化的對象。這些“癥狀”集中在生產(chǎn)效率低下、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量差、持續(xù)虧損、管理體制僵化、缺乏對公眾意見的回應(yīng)等[1]。西方很多國家實行了公用事業(yè)的市場化改革，無論是從產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、效率、治理模式上都有了很大的改觀。

公共服務(wù)的市場化是指政府通過租賃、合同、承包、采購、招標(biāo)等方式， 把原來由政府包攬的部分公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)進(jìn)行民營化和市場化， 變以往由政府提供公共物品的單一主體模式變?yōu)橛墒袌銎髽I(yè)主體、中介組織、公民個人的多元主體模式。其實質(zhì)在于通過引用有效的競爭機(jī)制，改革市場結(jié)構(gòu)，給予公眾更多的選擇空間， 使公眾自主選擇公共服務(wù)主體， 通過市場競爭機(jī)制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其目的是在不擴(kuò)大政府規(guī)模， 不增加公共財政支出的情況下， 改善公共服務(wù)的提供水平， 提高行政效率， 增強(qiáng)政府能力。

目前，在全球政治經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢下，尤其是我國加入了世貿(mào)組織之后，中國政府能力面臨著更為嚴(yán)峻的考驗。在我國嘗試公用事業(yè)市場化改革是一個趨勢，同時也是改革的摸索階段，市場化只是提高政府公共行政能力的手段而已，促進(jìn)公平與效率和諧發(fā)展，增加社會福祉，才是真正的目標(biāo)價值取向。

二、市場化的潛在風(fēng)險源自哪里

中國的公用事業(yè)改革，尚在一個起步階段，很多地方都在進(jìn)行市場化改的探索階段，很多的制度規(guī)范都沒有真正的建立起來，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會，尤其是市場環(huán)境還不健全，那么在這種情況下，在中國進(jìn)行市場化改革無疑會面臨很大的風(fēng)險。在市場化過程中，政府、原有的公用事業(yè)壟斷經(jīng)營集團(tuán)（既得利益集團(tuán)）、現(xiàn)引入的私營企業(yè)以及公眾是如何分擔(dān)風(fēng)險的，本文將對此作重點分析。

（一）市場化中的政府：責(zé)任轉(zhuǎn)移、腐敗與制度缺失的風(fēng)險并存

無論是市場化的緣起還是市場化的直接推動力，都離不開政府的作用。然而不容忽視，在市場化進(jìn)程中，如何界定公共服務(wù)的責(zé)任主體和委托關(guān)系，如何完善制度，以及防止政府的腐敗和尋租行為將是市場化過程中不容忽視的問題。

在公用事業(yè)市場化過程中，政府由直接的公共物品提供者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的提供者或是監(jiān)管者。政府通過合同外包的形式將公共物品的供給職能轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)，政府的角色由公民的被委托者變?yōu)榱宋姓撸纱巳菀自斐烧压姷奈袡?quán)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)的風(fēng)險[4]。私營企業(yè)的介入，只是將公共產(chǎn)品的提供職能轉(zhuǎn)移出去，政府固有的責(zé)任并沒有轉(zhuǎn)移。私營企業(yè)是以盈利為目的的，資金的投入需要的是迅速利潤的回收，由于逐利的本質(zhì)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量沒有保證，損害公眾利益的情況發(fā)生，這樣作為市場主體來說是很難避免的。

公用事業(yè)在一定程度上的高壟斷性，收入穩(wěn)定的特點。從某種程度上來講，民營化往往只能改動“經(jīng)營主權(quán)”而無法改變“壟斷”這種經(jīng)營方式，民營化的結(jié)果只是將壟斷權(quán)由政府交給私人組織。因此，公用事業(yè)的民營化還是很受私營企業(yè)親睞的，尤其在形成了一定的規(guī)模生產(chǎn)的條件下，公共產(chǎn)品的招標(biāo)投標(biāo)也會吸引很多的私營企業(yè)。根據(jù)公共選擇理論，政府在政府決策過程中也是一個經(jīng)濟(jì)人，它追求部門利益的最大化，有時并非公共利益，為了增加部門財政收入，政府相關(guān)部門有可能將用于增進(jìn)公共福利的部分利益直接轉(zhuǎn)化為部門利益[3~5]。由此招租、尋租行為時有發(fā)生，由此導(dǎo)致市場化的腐敗現(xiàn)象，使得公共對政府失去信任，降低了政府合法性，同時也增加了改革的難度。

在中國，由于市場發(fā)展緩慢，很多市場規(guī)則尚未健全，由此市場化運(yùn)行過程中容易造成混亂局面。如果公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，政府面臨的另一大風(fēng)險是市場監(jiān)管制度的建立與完善。中國至今還沒有制定一套完整的公共服務(wù)法案，由于法律規(guī)范和管理機(jī)制的缺陷，公共服務(wù)市場化中出現(xiàn)了不少損害公共利益的行為。如有的項目經(jīng)營主體利用公共服務(wù)的自然壟斷性，人為地抬高價格獲取超額利潤，損害了公眾和消費(fèi)者的利益；還有的利用公共權(quán)力和工程建設(shè)管理上存在的漏洞，大肆侵吞財政資金和公共財物，以致公共項目建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象屢禁不止。

（二）利益集團(tuán)的風(fēng)險：利益集團(tuán)規(guī)模可能擴(kuò)大——形成反改革同盟

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，存在既得利益集團(tuán)的前提下，制度變遷的核心是設(shè)計在政治上可以接受的配置機(jī)制來分配制度變遷所產(chǎn)生的收益，同時保持它的生產(chǎn)優(yōu)勢。通過補(bǔ)償那些利益受到所擬議的權(quán)利界定潛在損害的人，同時增加利益集團(tuán)的份額，制度變遷就能在政治上獲得一致同意[2]。

本文所講的利益集團(tuán)，是指在市場化改革之前的既得利益集團(tuán)，這個既得利益集團(tuán)長期從事壟斷行業(yè)的經(jīng)營管理，實質(zhì)是公共物品供給的政府企業(yè)。過去，這些集團(tuán)作為政府的公共物品代理提供者，無論是財政、人員安置還是制度安排上都受制于政府部門。那么在實行市場化改革之后，更多的市場自由競爭主體被引入到公共物品的供給領(lǐng)域，因此，“一人獨大”的局面被徹底打碎。但是作為一種規(guī)模企業(yè)，經(jīng)過長期的壟斷生產(chǎn)經(jīng)營，對政府決策已經(jīng)形成了強(qiáng)大的政治壓力。于是既得利益集團(tuán)通過手中的利益為紐帶，天然地結(jié)成了“反改革同盟”，直接參與或間接影響公共管理者， 出現(xiàn)了“公共權(quán)力擁有者有意模糊和利用制度法規(guī)的漏洞牟取私利”的現(xiàn)象，從而左右甚至決定了政府的公共決策過程。

（三）私營企業(yè)的風(fēng)險：經(jīng)濟(jì)實力是否與改革成本匹配

私人企業(yè)作為獨立的市場競爭主體，進(jìn)入公共產(chǎn)品的供給領(lǐng)域，面臨既有的經(jīng)濟(jì)實力和承擔(dān)改革成本的能力是否匹配的問題。私營部門進(jìn)入公共物品的供給領(lǐng)域的過程也是促進(jìn)公共服務(wù)改革的過程，因此作為私營部門必須有這個能力來承擔(dān)政府改革的費(fèi)用。公共物品具有公共性、高度政治敏感性和社會服務(wù)性等特點，作為以追求市場分額、獲取利潤為目的的私營企業(yè)介入公用事業(yè)，對自身的發(fā)展也是一個挑戰(zhàn)。公用事業(yè)的資本高沉淀性使得前期的投入可能需要在較長時間后才能獲利，因此私營企業(yè)自身的發(fā)展和社會服務(wù)性發(fā)展也成為一大問題。

為了獲得市場準(zhǔn)入權(quán)，贏得政府相關(guān)政策的扶持，私營企業(yè)有可能將用于改革生產(chǎn)設(shè)備、增進(jìn)服務(wù)效益的部分資本用于政府尋租，獲得更多的租金。這樣對于私營企業(yè)來說是巨大的“惡性發(fā)展的陷阱”。即這部分租金并不一定能提高企業(yè)運(yùn)營的利潤，相反，公眾對于公共產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)的期望值能否實現(xiàn)對于私營企業(yè)來說也是一個考驗。由此出現(xiàn)在爭奪政府授予特許權(quán)和簽訂承包合同階段向政府尋租；由于尋租成本的投入，造成合同簽訂之后公共服務(wù)生產(chǎn)過程中的數(shù)量短缺、質(zhì)量低劣和價格不公平問題；同時私營企業(yè)不具備公共部門公正、公平提供公共產(chǎn)品的特性，出現(xiàn)不履行普遍服務(wù)義務(wù)，或者提供歧視性服務(wù)的現(xiàn)象。

據(jù)此分析，在健全市場準(zhǔn)入制度的前提下，提供服務(wù)不合要求的私營企業(yè)很可能被排除在公共物品的供給范圍之列。由此可見，私營企業(yè)的風(fēng)險分擔(dān)是不容忽視的。

（四）公眾的風(fēng)險：公民需求分析不足，信息不對稱

在公用事業(yè)市場化過程中，基本上遵循著這樣一種改革費(fèi)用的承擔(dān)模式，那就是政府、企業(yè)、公眾三方付費(fèi)。對于公眾來說，公共物品的服務(wù)質(zhì)量、價格是他們最關(guān)注的。公眾是公共物品的直接消費(fèi)者，他們是直接的收益者，反過來如果改革不成功，公眾也就成為了直接的受害者。

因此在市場化的過程中，公眾能否享受到政府所預(yù)期的改革效果，市場化能否保證從源頭上提高公共物品的質(zhì)量、效率，使公眾享受到高質(zhì)量、高服務(wù)的待遇事關(guān)公眾面臨的改革風(fēng)險。因此，必須建立良好的公眾監(jiān)督體系，完善有效的投訴平臺，以實現(xiàn)公眾監(jiān)督政府行為、保護(hù)個人消費(fèi)利益的權(quán)力。首先要強(qiáng)化公眾對政府組織的有效監(jiān)督，真正發(fā)揮制度對中國政府機(jī)構(gòu)與官員的約束作用，減少政府官員在市場化過程中以追求部門利益或個人利益而忽視公眾利益的行為發(fā)生。其次要完善公眾的公共政策參與體系，使公眾參與到政府的市場化改革中來，只有了解公眾的需求才能制定更有效的改革方案，提供更好的公共服務(wù)。在此，政府應(yīng)該為公眾與私營企業(yè)建立暢通的信息溝通平臺，確保二者之間的信息高度對稱，減少不必要的交易成本，因此，完善市場監(jiān)管能力，建立有效的市場行為監(jiān)督體系，對于確保公眾利益的實現(xiàn)至關(guān)重要。

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[責(zé)任編輯陳麗敏]