擴大公民有序政治參與的途徑：地方政府制度創新

摘要：公民有序政治參與是指，以遵循憲法和法律所規定的民主權利為前提，通過自主、理性的方式，有序地去直接或是間接地影響政府決策和政治生活的行為。我國地方政府制度創新過程中存在諸多問題，是制約擴大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對地方政府制度創新的問題和趨勢分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執行、制度績效評估方面不斷提高制度創新的能力和水平，完善制度創新體系，保障公民有序政治參與具有良好的制度環境。

關鍵詞：公民有序政治參與；地方政府；制度創新

中圖分類號：D625文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0179-02

一

地方政府制度創新是指地方政府在管理本地社會過程中，在社會政治、經濟、文化等方面制度變革的過程，是支配人們行為及其相互關系的規則、規范和慣例的變化過程，目的在于促進社會資源合理配置，激發人們的創造性和積極性，提高經濟效率和社會效益。目前，我國地方政府制度創新存在的問題對于擴大公民有序政治參與產生了很大的影響。

1.在擴大公民有序政治參與制度供給的動力方面，我國地方政府制度創新面臨兩難處境，在外部壓力和內部發展迫切要求政府順應潮流進行制度創新的同時，地方政府本身成了制度創新的對象，要觸動原有的利益剛性，因此地方政府會“動力不足”；公民社會的弱勢又不足以對地方政府形成強大的動力，所以制度供給短缺，滿足不了公民有序政治參與的制度需求，直接制約了公民有序政治參與的擴大和發展。動力不足導致地方政府制度創新還是處在自發階段，沒有實質性的突破。表現就是制度短缺、供給不均衡，由此造成的制度真空、制度衰敗和制度的“內卷化”問題，降低了制度的效能，引發更多的政治不穩定因素，使公民不能夠有正當的渠道進行政治參與活動。

2.在擴大公民有序政治參與制度供給和執行方面，我國地方政府制度創新存在“形式化”和“意識形態化”問題[1]，那只有制度創新之外表，而無制度創新之實質。一項好的制度創新必須具有廣泛的群眾基礎和民主參與，必須具有真實的可行性和可操作性。目前政府制度供給方式存在制度移植過程中脫離實際、自上而下的單方向供給方式等問題，缺乏上下互動的信息交流渠道、利益溝通及利益協商機制；制度的執行不暢或有所公正必然降低制度的效能和權威。地方政府自身利益具有膨脹性、雙重性、獲取方式的強制性[2]等特點，政府的偏好和有限性、意識形態的剛性、官僚政治、集團利益沖突等[3]都制約了制度執行的公平公正性效果，削弱了人民對政府的信任感，對政治參與制度的信任；地方政府制度創新是根據一定的社會發展需要、解決社會面臨的突出問題的。擴大公民有序政治參與最基本原則就是在現有憲政制度框架下，對地方政府自身運行制度和地方政府在社會政治、經濟和文化等方面管理手段、管理方法和管理方式的創新，以期擴大公民有序政治參與的范圍、領域，激發公民有序政治參與的積極性，合理配置各種政治資源，提高社會效益。但是地方政府出于自身利益或是發展地方經濟的需要，往往會作出一些“超前”的短期行為，或是以合法的程序謀取不正當的利益，以犧牲公民有序政治參與為代價，導致人們對政府制度創新的實質和價值追求產生了懷疑，對有序政治參與的熱情降低，認為是偽創新、是為了某些個人利益的行為。

3.政府制度創新滯后且不均衡，一方面制度供給過剩，另一方面有效制度供給不足。隨著社會主義市場經濟的發展，社會分工越來越細，新的行業、領域不斷出現，利益主體急劇分化，利益關系更加復雜，急需新的制度對復雜的利益關系進行規范，受到政府制度創新自身動力不足、制度創新理論不完善和制度創新技術、人員缺乏限制，制度供給不能滿足制度需求，導致公民無序政治參與，利益沖突，利益矛盾尖銳，發展無序和混亂；地方政府制度創新自身相對于公平正義價值追求的滯后。

二

黨的十七大強調，“要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，擴大公民有序政治參與是我國政治發展以及構建和諧社會的重大課題，是民主與法治的統一、政治參與和社會秩序的統一、發展和穩定的統一，是促進社會矛盾緩解、利益沖突緩和的重要體現，也是體現人民群眾是國家主人翁的重要標志，具有重要的現實意義，有利于保證公民的利益訴求，推進民主政治的發展；有利于政治系統的合法性、維護社會政治穩定；有利益體現現代國家公共行政的公共性[4]。發展社會主義市場經濟，客觀要求進一步擴大公民有序政治參與，廣大公民要求通過政治參與向政府表達自身的利益要求和愿望，爭取、實現和維護自身利益，改變自己的生存狀況和社會地位。

擴大公民有序政治參與與地方政府制度創新關系密切，擴大民主政治參與的法制化、常態化，培育公民文化、提高公民的政治參與水平，拓展多層次的政治參與、暢通民意表達通道，都需要政府通過制度創新提供足夠的、科學的制度支持，正確的引導。否則，有序政治參與就會變成無序政治參與或是流于形式化、口號化。中共中央提出，“擴大公民有序政治參與”本身也就表明當前我國公民有序政治參與還需要有新的制度供給、還需要開辟新的途徑和方式[5]。目前，我國地方政府制度創新過程中存在諸多問題，是制約擴大公民有序政治參與的主要制度性因素，通過對地方政府制度創新的問題和趨勢分析，從公民有序政治參與的視角，提出地方政府需要從制度制定、制度公平和公正執行、制度績效評估方面不斷提高地方政府制度創新的能力和水平，完善制度創新體系，優化社會的制度環境，保障公民有序政治參與具有一個良好的社會制度環境，實現公民有序政治參與的有秩序、理性、自主和適度。

三

地方政府制度創新的滯后和非均衡性盡管是一種常態，但其對公民有序政治參與造成重大的影響，使公民有序政治參與發展舉步維艱，影響社會政治穩定。所以完善地方政府制度創新，促進制度供給的均衡發展，保障公民有序政治參與是我們始終不渝追求的目標。

首先，規范地方政府制度制定者，提高地方政府制度創新能力。一是要提高政府制度制定者的政治思想道德素質；二是要提高地方政府制度制定者的制度制定技能。要不斷地提高制度制定者的政治思想道德，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨，始終把公共利益放在首位，為大多數人謀福利；始終把促進公共利益、保障社會公平正義作為制定制度的出發點和立足點，保證做到依法決策、民主決策、科學決策。同時，要努力提高地方政府制度制定者的制度制定技能。公民有序政治參與為公民的利益表達、利益維護提供了保障，要深刻地認識，公民有序政治參與既是一種重要的利益沖突、爭端解決機制，也具有內在不確定性，必須正確合理地處理各種利益關系，協調各種利益矛盾，暢通利益的表達渠道，否則，加劇沖突和矛盾，甚至引發政治危機。這些都對制度制定者的各項技能提出了更高的要求。必須通過不斷的學習、研究和總結，強化對制度與人的動機、行為的內在聯系的認識，強化認清形勢、把握全局的意識和能力，努力克服由于“有限理性”造成的偏聽偏見和主觀偏見，通過廣泛地收集信息，采取專家聽證等各種形式，增加制度制定的科學化和民主化。充分利用自身信息資源的優勢，努力促成利益沖突各方的良性互動溝通，通過規勸、說服等方式促進沖突各方的相互寬容和妥協，從而達到協調利益矛盾的目的，達成共識，只有這樣才能保證擴大公民有序政治參與的穩定性和持續性。

其次，要保障制度的公平公正實施，促進各項制度協調發展，為公民有序政治參與提供制度保障。公民有序政治參與是民主制度的具體體現形式之一，是民主的價值旨意與民主的形式的統一。這種統一的中介就是制度的保障，如果沒有公平公正制度的保障，民主的形式就是無源之水、無根之木，最終將喪失民主的價值和意義。制度供給剩余或是制度相互之間不協調，相互交叉相互摩擦也必將降低制度的效能。因此，在保障制度公平公正執行的同時，促進各項制度協調發展，才能履行制度制定的本意。根據公民有序政治參與發展過程中不斷出現的新問題、新情況、新變化，不斷地推進制度創新；根據公民有序政治參與面對的社會環境刺激的變化，不斷地調整、完善制度安排。制度是穩定的，客觀環境是變化的，穩定是相對的，變化是永恒的，任何制度結構，在時間過程中都會經歷制度均衡、制度非均衡、制度創新的不斷循環過程[6]，只有保障制度對環境的適應性，才能更好地發揮制度的功能，保證公民有序政治參與，維護好各方的合法利益，促進公共利益的增進。

最后，要及時做好制度的績效評估，建立起一套科學的制度評估體系和風險責任追究制。一項制度的評估既是終點也是起點，因為制度總是不斷地適應環境的變化而相應地調整和重新安排，“可以說制度是環境作用的結果，制度必須隨著環境刺激的變化而變化”[7]，對于制度實施的效果要及時地評估，總結經驗成果，汲取失敗教訓，及時地調整完善制度安排。在績效評估的過程中，廣泛地收集真實有關信息，尤其要收集制度制約主體的實質反應和意見。一項制度的實施，一般來說，應該是能使制度約束的行為主體能夠從中平等地獲益，所以制度約束主體的反應能夠真實地反映制度的公平性。一套科學的制度評估體系應貫徹于制度制定，實施的全過程。在制度制定的過程中，應該注重對制度實施的成本和風險進行評估，在制度實施過程中，及時地進行階段性績效評估，以確定制度制定的公平性和執行的有效性，不斷地完善制度安排，提高制度運行的效率和效益。

參考文獻：

[1] 楊雪冬.簡論中國地方政府創新研究的十個問題[J].公共管理學報，2008，(1).

[2] 王穎.轉型時期中國政府利益研究的必要性分析[J].中國行政管理，2007，(7).

[3] R.科斯，阿爾欽，諾斯，等.財產權利與制度變遷[M].上海:上海三聯書店，上海人民出版社，1994:397.

[4] 俞慈珍.擴大公民有序政治參與的現實意義及路徑依賴[J].中國行政管理，2008，(3).

[5] 魏星河.我國公民有序政治參與的含義、特點及價值[J].政治學研究，2007，(2).

[6] 秦國民，王偉.制度視角下的政府管理創新[J].鄭州大學學報：哲學社會科學版，2007，(4).

[7] 凡勃倫.有閑階級論——關于制度實施的經濟學研究[M].北京:商務印書館，1997:86-92.

[責任編輯吳明宇]