生態補償機制在中國實施的可行性與途徑探討

摘要：中國生態補償機制的建立與國家制度建設密切相關。通過對中國生態補償機制目前實施情況的闡述，從產權結構狀況、政策法律背景、公民的參與程度三個方面探討了中國現階段進一步完善生態補償機制的可行性問題，提出在現有體制下應充分根據環境資源產品的客觀特征劃分環境資源產權、考慮法律政策設計中的適用性問題以及吸納相關利益主體參與生態補償機制的建立與實施，同時充分發揮市場機制的重要作用。

關鍵詞：生態補償；環境資源產品；國家制度建設；市場機制

中圖分類號：F062.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0198-04

生態補償是與生態環境保護密切相關的一種經濟手段。中國的生態補償探索起步于20世紀90年代初期，盡管近幾年地方上對于本地區的生態補償機制都有了一些自己的探索，但中國的生態補償仍是由中央相關部委推動，以國家政策形勢實施為主。針對這一特點，本文主要從國家制度建設的角度對生態補償機制在中國實施的可行性與途徑作一分析探討。

一、生態補償范疇在中國的提出與界定

關于生態補償（eco-compensation）的內涵目前國內尚沒有明確的和比較公認的定義。在國外，通常用生態服務付費（payment for ecosystem services，PES）或生態效益付費（payment for ecological benefit，PEB）來表達這一概念，這與國外發達的市場經濟觀念有關，而中國對于生態補償的認識和實踐是一個逐步深入的過程。在90年代前期的研究中，生態補償通常是對于生態環境破壞所付出的賠償，突出表現為自20世紀80年代以來就開始征收的生態環境補償費，而90年代后期，生態補償更多的是指調動生態建設積極性、促進環境保護的利益驅動機制、激勵機制和協調機制[1]。到了今天，生態補償已經不是單純意義上指對生態破壞行為的一種收費，或者是對環境保護行為的一種激勵等短期性行為，它涉及到對環境生態系統本身存在及可持續發展能力的保護、對因保護環境而付出的機會成本的補償、對具有重大生態價值的區域或對象進行的保護性投入等長期性的決策和過程。從這個角度上來說，生態補償是一個包括政策、規劃、生態保護等多個方面的相互聯系的體系，生態補償機制的建立也是一項復雜而長期的系統工程。

要建立完善的生態補償機制，首要的就必須搞清生態補償對象的范圍和層次，這涉及到生態資本的范疇。生態資本是一個綜合的概念，包含四個方面的內容：自然資源總量和環境的自凈能力，生態潛力，生態環境質量，生態系統作為一個總體的使用價值[2]。這四個方面的內容是一個從低到高的相互聯系相互影響的過程，對這四個層次的補償難度（難在補償客體的擴大和不可分、補償的期限確定問題及其經濟價值貨幣化的難估性）也是依次加大。在經濟學中，資本資源是一個經濟體為了生產其他的物品而生產出來的耐用品。在市場經濟中，資本主要歸私人所有，從投資中得到的收益也歸個人所有[3]。使用資本是要有收益回報的，不然就失去了資本的內涵。因此，生態資本可以被視作大自然在維持人類生存和發展中必不可少的要素，生態補償在某種程度上說是對使用生態資本的一種支付，或者說是經營。相應的，它也包括四個方面的內容：一是對生態系統本身保護（恢復）或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段將經濟效益的外部性內在化；三是對個人或區域保護生態系統和環境的投入或放棄發展機會的損失的經濟補償；四是對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入[4]。只有生態補償與生態資本的使用或經營相符合，才能激勵人們從事生態保護建設和投資并使生態資本增殖。

其次，根據生態補償對象的層次性，必須明確補償的目標或補償的強度，在前期進行環境影響評價的過程中，根據補償者的能力和技術以及生態資本的使用狀況，確定相應的補償強度和補償形式，既要使補償目標有實質性達標，又不能脫離補償者的能力制定不合實際的補償目標，并且依據補償的效果和補償者自身的經營能力靈活調整補償的強度，使權利和義務相統一。同時，對沒有達到補償目標的相關責任人和機構要根據實際情況追究其責任。

二、中國實施生態補償的現狀分析

根據生態補償的實施主體和運作機制的不同，大致可以分為政府補償和市場補償這兩種類型，它是“決定生態補償方式本質特征的核心內容”。

中國生態補償實踐最早開始于1983年云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他自然環境破壞恢復費用，且由最初的消極被動的對生態破壞行為進行單純的罰款轉向積極主動地對生態環境保護和建設行為的激勵與協調。中國的生態補償總體上是國家補償主導的方式進行，比如制定了一些具有明確生態補償目的的政策和法律：2004年正式建立的中央森林生態效益補償基金、水土保持收費政策等；通過財政政策手段進行了一些大型的生態補償和建設的工程：從2001年起，國家財政拿出10個億在11個省進行生態補償試點，還拿出300個億用于退耕還林（草）、公益林建設、天然林保護、沙漠化防治等等[5]；開展了一些有利于生態保護的稅費政策：90年代中期開始征收礦產資源稅和礦產資源補償費、實行礦山開發的押金制度以及探索對現有稅制進行綠色化的環境稅費方案等。

目前，中國實施生態補償的市場交易模式主要集中于清潔發展機制領域和產權較為明晰的資源和環境產品的市場交易。比如地方積極探索城市飲用水源地保護和行政轄區內中小流域上下游間的生態補償問題，比較典型的跨流域水權交易案例是浙江省義烏—東陽水權交易和慈溪—紹興水權交易兩宗城市間水資源交易。

從中國實施生態補償的現狀中可以看到，對于環境資源這樣一種公共物品，政府在其間發揮的作用是十分重要的，甚至是主導作用。但由于中國還處于市場機制尚不健全、工業化進程并未完成、公眾的環保意識和環境知識還在逐步提高的階段，中國在實施生態補償機制的過程中也存在很多問題，主要表現為產權的界定狀況、保障生態補償機制實施的法律政策的完善程度、公眾的參與程度。

三、生態補償機制在中國進一步完善實施的可行性分析

1.中國環境資源產權劃分的可行性分析

環境資源產生外部性的一個很重要的原因就是產權的不明晰。明晰產權，首先就是要確定環境資源的類型。只有確定了環境資源的類型，才能界定清晰環境資源的產權歸屬狀況。根據資源在生產和消費過程中是否存在明顯的外部性 ， 資源可劃分為可分撥的和不可分撥的資源[3]。對于“可分撥（appropriable）資源”（指廠商或消費者能夠獲得商品的全部經濟價值，它包括土地、礦產資源及森林等）可通過明晰產權歸屬、健全環境產品市場來降低或去除資源環境產品的公共物品屬性，而對于“不可分撥（inappropriable）資源”（指其成本或收益不能完全歸屬其主人的資源，即資源在生產和消費的過程中存在明顯的外部性）則可以通過調整相關生產關系和不同群體的利益，激勵環境資源產品和服務的供給以及限制某些稀缺資源的過度使用等等。

中國實行所有權和經營權分離的產權制度，國家是一切環境資源的最終所有者，個人和集體在法律允許的范圍內對環境資源擁有開發使用經營權。因此，某種程度上說，中國的公有制結構更容易協調個體目標和集體目標的分歧，避免環境問題的產生。具體來說，對于那些可分撥的資源，可以由國家確定這部分資源經營年限，年限越長越有利于這部分資源的長期配置最優化，甚至可以將這部分資源的所有權落實到個人或集體，采取市場補償的方式，由他們在市場經濟中自主經營、自由競爭，以實現資源的最優配置，國家只需根據戰略考慮控制這部分資源的市場總量投入，以保證資源的可持續利用。這其中需要注意的不僅是嚴格保障完全意義上的產權結構，而且還要避免界定和分配初始資源所有權或經營權過程中所產生的“尋租”活動。

對于那些不可分撥的資源，由于其巨大的外部性不能內部化，產權不容易被明晰，或者說這部分資源只能作為一個整體發揮其功能，可由國家采取公共支付的方式。而中國的公有制結構某種程度上能夠更好的發揮政府補償的方式，具體表現就是該方式在中國比較容易啟動，也是目前進行生態補償的最重要的方式。不過應該注意的是，環境保護的責任主要在地方，因此國家補償往往是通過地方政府進行，如何鼓勵并監督地方政府建立有效的地方生態補償機制是建立國家補償機制的基礎。

2.中國保障生態補償機制實施的法律政策的可行性分析

中國在生態補償方面有不少相關的法律政策規定，但這些規定都過粗，存在補償對象不明、補償標準過低、各地補償“一刀切”等現象。此外，中國的環境與資源管理涉及多個行政部門，如環保、國土、水利、農業、林業、海洋、工商、衛生等，各個部門均有權實行與該部門相關的環境政策，管理上條塊分割嚴重，補償項目和地區相關的權益和責任難以落實到部門，以致出現在政策的執行中，由于缺乏統一的歸口管理，補償管理部門多元化，帶來管理上的混亂、政策割裂與沖突現象嚴重以及補償基金使用的低效率。

雖然中國在生態補償法律政策設計中存在諸多問題，但總體上由于中國主要是在國家層面上根據相關法律政策來配合建立國家和地方的生態補償機制，這使得中國能夠在現階段加速工業化的進程中能夠充分考慮環境資源的承受能力，自上而下的貫徹實施國家的生態補償意志，在出現重大生態危機時能夠調動全國的力量來進行生態保護建設。因此，從目前中國面臨的現實問題來看，建立統一的國家生態補償機制已經有了較好的政策法律背景，對于存在的政策法律的結構性短缺現象，首先是可以制定一個統一的實施生態補償機制的政策框架和實施規劃，其次是充分利用現有的法律政策嚴格實施生態補償機制，第三是在制定生態補償政策時，要尤為注意環境資源政策的公平、穩定與適用與否，第四是在實施生態補償的過程中也要注意與以往環境法律政策的銜接，至少不能出現兩者在法律政策層面上的沖突。因為現行環境管理制度下出臺的環境資源法在“利益抑制”的思想指導下所表現出來的經濟利益與環境利益、環境公益與私人利益的尖銳對立，與生態補償機制的利益協調觀有著根本性的不同[6]。

3.中國公民參與補償機制建立與實施的可行性分析

對于較發達地區的公民而言，其經濟文化水平比較高，市場機制也比較完善，且也多為經濟優化開發和重點開發地區，在經歷了經濟的高速增長以后，富裕起來的居民對環境的要求也比較高。因此在這些地區建立生態補償機制可以借鑒國際上的市場補償模式，在環境產權比較明晰的情況下，充分運用市場機制建立自組織的環境服務付費機制或在政府的主導下采取開放的市場貿易交易方式，這就要引導地方利益相關方公平參與到地方政府生態補償的自主實踐中，通過相關利益群體的博弈建立補償的方式和額度。比如在東江流域的生態補償案例中，東江源是國家級生態功能保護區，流域面積3 502km2，水資源總量44.0億m3，輸入廣東境內約29.21億m3，占東江平均徑流量10.4%。近年來，東江源區人民采取了封山育林、限制礦產開發和污染排放等措施，投入了大量資金進行生態建設，為源區生態環境付出了代價。為解決源區生態保護與經濟發展的矛盾，在明確了國家、江西省、廣東省及源區各自的責任與義務之下，制定了一系列的生態補償政策和方法：除加大國家對源區的財政轉移支付力度，廣東和江西省兩省積極探索地方政府間的財政橫向轉移方式；根據東江源區生態保護與建設的投入以及遭受的經濟發展機會成本的損失，通過受益者與保護者之間的談判來具體確定補償的額度；建立流域生態共建基金，并通過市場機制積極吸納社會資金進行補償[7]。

中國很多地區的生態補償涉及到貧困地區人民的生活和經濟的發展問題，需要補償的地區往往是山區、農村和欠發達地區，這些地區往往也是中國環境限制開發和禁止開發區，須要補償的對象也是這些地區生活的居民。與較發達地區居民對居住環境的高要求不同，這些地區首要的是發展本地區的經濟，只有解決好了生存問題才會考慮環境需求。因此，改善當地居民的生活狀況對于調動這些地區居民進行生態建設的積極性尤為重要。而中國在對這些地區的補償時往往是以生態保護項目和工程的形式進行，比如退耕還林還草工程、林業生態建設工程、生態公益林補償金等，在項目工程期內，補償金一般能按時足額發放，但在幾年的補償期結束之后，補償地區的居民又會重新“靠山吃山，靠水吃水”，繼續對環境產生不良的影響。例如，在中國西南的部分貧困山區，“退耕還林”的農民擔心八年補償期滿之后，失去林地生活來源沒有著落，有的農民不愿意變更土地使用權證[8]。因此，在實施貧困地區的生態補償項目時應該鼓勵貧困居民參與生態補償項目的實施，不僅能使環境信息經過充分討論而變得明晰，而且地方上各種力量的相互博弈也能使政府把補償資金合理的配置到生態保護者和受損者手中。

此外，對中國公民而言，一個重要的參與途徑即是對政府主導的生態補償購買模式的監督。環境保護只有與全體居民的積極參與相結合，公共的環境狀況才會得到改善和維持。由于中國目前的補償方式大都是以政府購買為主的公共支付體系存在兩大風險：一是由于信息的不對稱和政府本身的有限理性，政府支付了過高或不足的補償費用；二是政府本身官僚體制運作的低效和腐敗以及地方為獲得更多的補償基金而采取的“尋租”活動等。因此，加強對政府主導的生態購買模式的監督不僅能夠提高公共購買模式的有效性，也是中國公民參與環境保護、參與國家和地方生態補償機制建立的重要途徑。

四、生態補償機制在中國實施的途徑與對策探討

1.科學界定和劃分環境資源產權，實施相應的生態補償方式

關于環境資源產權問題，一是要進一步完善環境資源產權的立法工作，根據“污染者付費”、“使用者付費”和“受益者付費”的原則，詳細界定各利益相關者的權利、責任和義務。只有科學界定了初始產權，強化自然資源的產權意識，才能明確界定生態服務的受償方與支付方，實施生態補償工作。二是根據產權界定的不同程度來實施不同的生態補償方式，使環境的外部性內在化。具體來說，對于產權比較容易界定、即外部性可以明確確定的“可分撥”資源，可以采取市場交易的模式進行生態補償，比如水權的交易、某些污染物排放權的交易等等。政府甚至可以外包某些受益方較少且明確、交易成本不高的某些環境收費和服務，允許并鼓勵市場中的環保企業有償提供原來由政府承擔的污染治理服務，污染企業也可以自主選擇成本范圍內的環保企業進行污染治理合作。而當環境資源屬于“不可分撥”的，受益方較多，且該資源提供的生態環境服務是不容易貨幣量化和分割使用的，這時就需要政府為主導的公共購買的模式來進行生態補償。

2.進行全國生態功能區劃，確定產權主體

根據生態補償的目標和定位，對全國進行生態功能區劃分，進行分區管理建設。生態補償政策的制定首先要解決的兩個基本問題是“為什么要補，誰補給誰”的產權問題，而進行全國生態功能區劃和經濟發展區劃是準確解決上述問題的最好方法。生態功能區是通過系統分析生態系統空間分布特征，明確區域主要生態問題、生態系統服務功能重要性與生態敏感型空間分異規律，制定出來的區域生態功能分區方案。生態功能分區是確定優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的基礎，四類主體功能區是對生態功能區的經濟發展定位[9]。只有清晰界定了接受或支付生態補償的區域或主體，才能明確各個功能區的職責，并據此制定本地區的經濟發展規劃，這是生態補償機制建立的法律與政策依據。

具體來說，就是根據資源環境承載能力以及現有的開發密度和發展潛力，對重點生態功能區實行以國家建設為主導的生態補償機制，比如實行差異性的區域開發政策，實施生態優先的績效考核機制，增加財政轉移支付力度，制定有利于生態環境保護的政策與財稅制度等等，同時也可積極探索利用市場補償手段進行小范圍內的生態補償市場化。

3.完善生態補償的法律政策設計

在現有的國情下要開展生態補償的實踐工作，首先就要加強對生態環境保護和建設的立法工作，通過立法明確劃分補償主體和補償客體，不僅僅是從環境管制的角度規定地方政府是生態環境保護的責任主體，還要把權益和責任落實到部門，同時建立地方政府的生態績效評估機制和獎懲激勵機制。其次，根據公平性原則，以受益和付出為切入點制定科學的補償標準。第三，根據環境資源狀況公共物品性質上的差異程度實施不同的生態補償方式，以市場補償為主的環境資源產品要強化市場行為主體的責權統一，以政府公共購買模式為主的要強化地方相關政府部門的責權統一。第四，允許并鼓勵地方政府在統一的生態補償機制框架下制定地方因地適宜的補償條例和措施，細化國家層面法律法規的條目，以避免國家生態補償法律制度剛性有余而柔性不足的弊端。

4.廣泛吸收相關利益主體參與生態補償機制的建設

生態補償機制建立的過程中要鼓勵相關利益群體充分參與其中。生態補償政策的根本目的是調節生態保護背后相關利益者的經濟利益關系，進而形成有利于生態環境保護的社會機制。對于一個涉及眾多利益相關者的政策，要保證公平和合理，就必須讓利益相關各方公平參與。具體說來，就是要針對不同地區生態環境功能和生態補償機制的差異來引導本地居民參與生態機制的建設中。比如對發達地區，可以利用較為完善和開發的市場機制積極探索市場補償的方式；對貧困地區而言，在補償貧困地區居民因保護環境而犧牲的機會成本的同時，要結合當地情況吸納當地居民參與發展與環境生態相適應的產業結構，鼓勵補償區人民承擔生態保護建設項目，通過項目來真正持久提高居民收入，環境脆弱的落后地區的生態保護才能可持續的發展下去。

5.加強對政府主導的公共購買模式的監督

加強對政府主導的公共購買模式的監督，就要發揮公眾、民間環保組織、媒體等的監督和參與作用，建立環境保護的公眾參與制度，以保證政府購買模式的開放、透明和靈活。在環境保護的問題上，如前所述，由于信息的不對稱、政府的有限理性以及環境保護中的“尋租”行為，使得環境保護中“政府失靈”和“市場失靈”可能同時存在，那么建立環境保護公眾參與制度就顯得尤為重要。2007年4月，中國公布了《環境信息公開辦法》（試行），并于2008年5月1日起施行，該辦法的公布，使公民能夠通過合法的制度渠道獲取環境信息，增強自身的權利意識和責任意識，積極主動地參與到國家環境保護的建設中。

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The Study of Feasibility and Ways on Implementation of Eco-compensation Mechanisms in China

NIE Xiao-wen，LI Yun-yan

(Institute of Recycling Economy， Beijing University of Technology， Beijing 100124，China)

Abstract: The establishment of china’s Eco-compensation mechanisms has closed relationship with the building of national systems. Based on the implementation of China’s Eco-compensation mechanisms at present， this article from the structure of property rights situation， the existing legal policy background， the extent of the participation of citizens in the three aspects discusses the feasibility of the implementation of China's ecological compensation at this stage， and bring forwards under the existing system， should be fully in accordance with the objective of environmental resources product features， measure off property rights of environmental resources， and In the design of legal policy， consider the policy applicability， and absorb the main stakeholders involved in the establishment and implementation of Eco-compensation mechanism， meanwhile， give full play to market the important role of the compensation mechanism.

Key words: Eco-compensation；environmental resources product；the building of national systems；the market mechanism

[責任編輯吳明宇]