走向良法之治

（一）

如果說30年來法治為百姓生活帶來了翻天覆地的變化，那么這種變化首先是從制度供給上開始的。作為制度建設的最高形態，國家立法的分量日益顯現。改革開放以來，我國立法進度不斷加快，立法領域不斷拓展，立法事業空前繁榮。黨的十五大更提出“到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的宏偉目標。這期間，中國除了頒布1982年憲法并對該憲法進行四次修改外，全國人大及其常委會制定了230多件現行有效的法律。一批批事關經濟社會發展全局的重要法律如雨后春筍般地誕生：合同法、物權法、企業所得稅法、勞動合同法、企業破產法等一批適應社會主義市場經濟迫切需要的法律相繼出臺；義務教育法、未成年人保護法、環境保護法、可再生能源法等加快社會事業和可持續發展的立法陸續創制完善；監督法、公務員法、行政許可法、治安管理處罰法等加強民主政治建設和社會管理的法律頒布實施……此外，國務院制定了700多件現行有效的行政法規；地方人大及其常委會制定了7400多件地方性法規。經過30年的努力，以憲法為統帥，由憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟法與非訴訟程序法七個法律部門，以及法律、行政法規、地方性法規三個層次構成的中國特色社會主義法律體系已經基本構建起來。這些法律法規的貫徹實施，對促進經濟、政治、文化和社會建設起到了極為重要的作用，有力地實現了以發展促立法、以立法保發展的良性互動。

（二）

法律的生命在于質量。如果說，改革開放之初，百業待興，為盡快改變無法可依狀況，推動了立法走上了快車道的話，那么經過20多年的努力，新時期的立法所面臨的是從實現有法可依到實現“良法之治”的轉型。以人為本、科學發展、社會和諧、公平正義……成為了時代的最強音，也成為了新時期立法工作的根本指針，這些多重的價值追求融匯成為了新時期的立法理念，指導和推動著立法實踐。

以人為本是科學發展觀的核心，立法為民則是社會主義法律的靈魂。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議高票通過憲法修正案，“人權入憲”彰顯了公民權的神圣，“私產入憲”摒棄了長期以來對私有財產權的“傲慢與偏見”。國家根本大法的調整，已經預示著中國立法理念的大轉向。“關懷民生”、“維護民權”、“民主立法”等人本理念，經由數年來的持續生長，已漸漸融入立法的靈魂和血脈。

物權立法就是以人為本立法理念的生動寫照。堅持基本經濟制度，平等保護各種物權，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利構成了這部法律的根本理念和價值觀。對土地征用、房屋拆遷、物業糾紛等當下社會諸多焦點和難點問題都有了明確的回應和說法，重視公民財產權利的平等保護成為了一種日益強烈的社會公共價值追求。

同樣的人本理念，也鮮明地貫穿于作為國家立法必要補充的地方立法。2006年，福建省人大常委會頒布實施的失業保險條例，引人注目地規定農民合同制工人享受與城鎮失業人員同等的失業保險待遇。此前，北京市人大常委會也廢止了外地來京務工經商人員管理條例，在北京實施了近十年的對外來人員在務工、就業、經商、治安、房屋租賃、衛生防疫等方面的限制都被取消。地方立法機關這一積極舉動，是把農民工這一特殊群體納入一個新的法律制度環境中，并以法律保障他們獲得平等的權利保護和更多的發展動力。

無論是物權法這樣的國家大法，還是地方的失業保險條例、外地來京務工經商人員管理條例，其制度設計或改進無不以公民權利、民眾權益為軸心，而這種“以人為本”的立法理念。并不僅僅表達在對公民權益的保護上，也體現在對公共權力的監督制約上。

1989年行政訴訟法、1999年行政復議法出臺，開通了百姓向政府“討說法”的有效渠道。這些年，“民告官”在華夏大地此起彼伏，諸多訴狀直指省部級行政部門……1996年10月行政處罰法施行，對行政處罰的權限、范圍、程序進行了全面規范，限制政府濫用處罰權成為重要目標……2005年8月治安管理處罰法獲通過，施行了整整17年的治安管理處罰條例退出了社會舞臺，這部新出臺的法律在賦予警察必要管理權限的同時，更為關注的是如何實現公權力與私權利、警察權與人權之間的平衡，新增加的“執法監督”一章更是體現出保障民權、規范公權的憲法精神……2004年7月1日行政許可法實施，帶來一場“政府的自我革命”，撤銷了重重“關卡”。僅僅幾年，國務院部門、31個省份取消和調整了半數以上的審批項目。

與此同時，中國立法一個明顯的跡象是由注重經濟立法向更加注重社會立法轉變，由法律的“單兵突進”向法律體系的“全面構建”轉變，立法間更加互補和諧。社會領域立法的全面提速，既是對日趨嚴峻的民生問題的直接回應，也是對以往失衡的立法天平的有力糾正。有統計表明，不少地方社會立法項目在立法規劃中的比例，已由以往的5%左右猛增至50%-60%。有理由相信，隨著公平、正義等理念成為社會的主流價值，將有越來越多的社會法進入公共視野，實現中國立法的一次歷史性轉型。

（三）

推進立法民主化、科學化，是近年來從中央到地方層面的立法實踐中，為提高立法質量而采取的積極舉措。如今，旨在保障人民群眾充分有效行使立法權的各項公眾有序參與立法的具體機制有了積極的發展和完善，立法開放性和透明度較之以往有了很大進步。在立法過程中，立法者們和有關工作機構經常深入基層直接聽取人民群眾的意見；將與廣大人民群眾切身利益密切相關的重要法規草案公之于眾，并通過召開座談會、論證會、聽證會等多種方式，廣泛征求社會各方意見；加強人大“自主立法”，積極開拓“專家立法”、“委托立法”等立法起草新渠道……立法機關的每一次有益嘗試，都讓人們深切地感覺到，民意被突出到前所未有的高度。物權法在全國人大常委會的審議史無前例地進行了八次，個人所得稅法修訂首次舉行立法聽證會，勞動合同法草案征集各界意見達到19萬件，地方各級人大立法草案公示征集民意已成常態。每一次有益嘗試也都得到了廣大群眾的熱烈反應和積極參與。越來越多的主體通過各種渠道主張自己的利益，評論立法的得失，一些法律的制定甚至引發了全社會的激烈爭論。但正是在一次次審議、一次次爭論、一次次修改的基礎上，相關共識逐漸凝聚。

與此同時，為克服部門利益傾向，立法機關加強了在立法中的主導作用。凡是不適當擴大部門權力、部門利益色彩冒頭的法案，無不在人大常委會上引發爭論，遭到有力的阻擊。反復修改、多次審議仍然無法過關的已不是個別現象，有的甚至擱置審議或不交付表決。在莊嚴的立法殿堂里，回蕩著越來越多的立法爭議，在那慷慨陳詞、據理力爭的豪情背后，折射的是為國家和人民立“良法”的勇氣和追求。各級立法機關正努力發揮在表達、平衡、調整社會利益方面的職能作用，積極為公眾提供一個表達利益訴求的制度平臺，使不同利益群體、不同階層代表的不同意見、觀點和要求，在立法機關得到全面、充分的表達和匯集，從而最終實現對各種利益關系的有機平衡和協調。正是始終遵循“優質立法”、“質量至上”的理念，一部部符合客觀規律、體現中國國情和實際，經得起實踐檢驗的法律法規，在立法者們一次次討論修改、莊嚴表決中誕生。