悄然轉型的人民政府

改革開放以來，隨著經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉變，靠行政手段直接管理經濟社會活動的體制，越來越不符合日趨復雜多樣和不斷變動的經濟社會發展要求。依法行政，建設法治政府，既是施政的基本準則，也成為轉型中的人民政府的目標選擇。

（一）

行政組織建設的法制化，是行政管理體制改革的前提。一個國家的公共行政應包括哪些職能？這些職能在各級各類行政組織中應當怎樣進行分配？各級各類行政組織的性質、地位、任務是什么？其屬下公務人員的任用、培訓、考核、獎懲、晉升如何進行？凡此種種，必須由憲法和法律予以規范，不能由行政機關自行其是，這是公共行政組織受制于法治原則的一個要求。

1982年憲法頒布以后，全國人民代表大會重新制定了《國務院組織法》。1979年重新制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》在1982、1986、1995年作過三次修訂。目前，行政機關組織法的主要淵源就是這兩部法律。從1998年政府機構改革開始實行“三定方案”，即“定職能，定機構，定編制”。雖然它只是國務院的內部規定，但對行政機構的職能界定、內部機構設置和編制規模都有很大的影響。1999年和2004年國務院分別發布了《關于全面推進依法行政的決定》和《全面推進依法行政的實施綱要》，對我國政府機構改革起到積極的推動作用。改革開放以來，我國共進行了六次規模較大的政府機構改革，縱然其間一直在不斷精簡與膨脹中循環往復，但是我們應該看到，機構組織建設已經不再是簡單的權力分配，而是在不斷摸索中朝著“統一、協調、精簡、高效、廉潔”目標邁進。

與此同時，我國公務員隊伍建設逐步納入法制化軌道。1980年提出了干部隊伍建設的“革命化、年輕化、知識化、專業化”的“四化”方針；1982年建立了老干部離退休制度；1984年開始探索實行面向社會公開招考的考試錄用制度；1993年《國家公務員暫行條例》頒布，標志著中國國家公務員制度的誕生；2005年4月《公務員法》出臺……干部人事制度改革正一步一步地向縱深發展，為推動民主政治進程和小康社會建設提供了強有力的組織保障。

（二）

所有的行政行為在法律框架內施行，是法治政府的一個重要標志。這意味著行政主體應在法律賦予的職權范圍內，依照法定程序實施行政行為。但在缺乏行政法規制的改革開放初期，依法行政，只能是個理想。“浙江省金華市一個農民，向有關部門申辦一個養雞場，前前后后花了兩年的時間蓋了270多個章。”這是當時在社會上廣為流傳的笑話，卻生動地表現了責任不明、相互扯皮的行政管理狀況。

隨著幾部行政法律的施行，這種狀況有了很大程度上的改善，特別是最能體現行政權力的行政處罰、行政審批、行政征收征用制度實現了法制化。1996年出臺的《行政處罰法》規定，對違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，只能由法律、法規或者規章設定，并由行政機關依照該法規定的程序實施。行政機關作出行政處罰決定前，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。2003年《行政許可法》頒布，對行政許可設定的事項和程序等作了嚴格限制和規定，行政機關實施行政許可必須合法、公開、公正、便民，遵循不得擅自改變已經生效的行政許可的信賴保護原則。2007年《物權法》出臺后，國家只有為了公共利益的需要，才能依照法律規定的權限和程序，征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，并應按法律規定給予補償。目前，另外兩部與百姓密切相關的行政管理法律《行政程序法》和《行政強制法》也正在緊鑼密鼓地制定修改過程中。

各級政府也在通過推進行政執法責任制，為提高自身的行政執法水平作不懈努力。國務院辦公廳2005年7月印發《關于推行行政執法責任制的若干意見》，要求各地區、各部門圍繞推行行政執法責任制，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，明確行政執法主體和行政執法職權，清理不合法的行政執法主體。據《中國的法治建設》白皮書統計顯示，自推行行政執法責任制以來，全國各級行政機關共追究行政執法責任28萬多人次。

（三）

《憲法》規定我國實行人民代表大會制度，各級人民政府都由同級人大選舉或者決定產生，對它負責，受它監督；1988年最高院宣布設立行政審判庭；1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》，明確規定了8種違法具體行政行為的可訴性，自此行政訴訟制度正式確立。之后，《國家賠償法》、《行政監察法》、《行政復議法》等一系列限制行政權力、保護公民合法權益的行政法規相繼出臺。尤其是《行政復議法》中將對做出具體性行政行為所依據的“紅頭文件”列入審查范圍；2005年，新修訂《信訪條例》頒布，增加了暢通信訪渠道、維護信訪秩序的內容、強化信訪工作責任的內容，以促進群眾反映的合法、合理問題及時得以解決……

權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。建設法治政府，確保執政為民，就必須強化對行政權力的監督。改革開放以來，我國已經形成有中國特色的行政監督體系，主要包括人大政協監督、司法監督、新聞輿論監督、群眾監督在內的外部監督體系和內部監督體系兩部分，中國老百姓漸漸有了說話的權利，有了更多說話的地方。而特別值得一提的是，近幾年所大力倡導的政務信息公開。長期以來，我國政府習慣于在群眾面前保持著一種“似有如無”的神秘感。這種政策的不透明直接催生了權力的濫用和各式各樣的“暗箱操作”，引起了百姓的極大不滿。入世之后，我國政府承諾政策公開、保障公眾知情權。2003年“非典”過后，加快政務信息公開工作被擺上了議事日程。2006年，中央政府門戶網站正式開通，2007年，《政府信息公開條例》頒布， 74個國務院部門和31個省級人民政府建立了新聞發布和發言人制度。在這次汶川地震搶險救災的過程中，信息公開使得全國人民充分了解所面臨的形勢，對于凝聚人心發揮了重要的作用。

中國共產黨第十七屆二中全會通過的《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》中提出，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府”。對此，我們充滿著期待。