權力過于集中的痼疾為什么那么堅挺

政治體制改革的攻堅點在哪里？民主政治建設的突破口在哪里？人們逐漸把眼光盯住了權力過于集中。不解決這個痼疾，政治體制改革就找不到主攻方向，民主政治建設就邁不開步伐。應該說，這個認識深化了，越來越符合實際，逐步接近事物的本質。

權力過于集中的弊端，二十多年前就提了出來。這是上層的問題，最先也是由上層提出的。在當時的政治環境中，上層問題也只能由上層來提。下層若是提出權力之事，難免有瓜田李下之嫌，會成為伸手要權的政治問題。經歷十年內亂，上層人士有權力過于集中的切膚之痛。加之當時主要領導人兼職過多，也需要解脫。問題提出之后，還做了一些規定和設想，如從組織上解決兼職過多，發文件規定少宣傳個人，提倡集體領導，過好組織生活，發揚民主作風等。在經濟體制改革中，又提出了黨政不分、政企不分的問題，并在一定的范圍內著手嘗試改革。那么，二十多年來，問題解決了沒有？實事求是地講，沒有。不僅沒有，在一些地區，一些部門和單位，問題還越來越嚴重。

權力過于集中的痼疾，為什么那么堅挺？依我看，至少有下列原因——

其一，由“一元化”導致“一人化”，中間缺少分權機制。賦予一個人權力太大，有時想分權也分不了。權力過于集中的突出表現，是黨委書記的權力不斷膨脹，什么都得他拍板，都得他說了算。黨的“一元化”領導，集中為黨委班子幾個人的領導，黨委班子幾個人的領導，又集中為黨委書記一個人的領導。權力層層集中，最后集中到一個人手里。這之間，沒有權力分解，或者權力分解徒有虛名，黨委書記一人大權獨攬，統管一切。官場上最丑惡的行為是賣官，賣官就是由大權獨攬形成的。從已經揭露的情況看，縣委書記身上出的問題最多。在一個縣里，官員的任命，包括推薦、考核、拍板，都由縣委書記統管，而且一統到底，這就很難保證不出事。本來，中間環節有分工，如民主推薦人人有權，考核是組織部門的職責，到常委會上敲定，書記只有一票權。分工就是分權。但是，由于書記權力過大，這些分權僅僅是走程序，走過場。誰的權力最大，就按誰的意志行事。黨管干部，成了書記一人管干部。從“一元化”到“一人化”，造成的惡果層出不窮。權力過大，獨斷專行，違法亂紀，咎由自取。但是，為什么賦予一個人那么大的權力？該分權的沒分權，想分權的分不了，是不是該從制度上去檢討去反省呢？

其二，監督權難以獨立行使，尤其是沒有足夠力量對同級領導人實施監督，形不成對權力的制衡。這有兩種情況。一是決策權、執行權、監督權集中于領導人一身，所謂監督，實際上是自己監督自己。也就是人們常說的，足球場上，既當教練，擁有決策權；又當運動員，擁有執行權；還當裁判，擁有監督權，違規了，靠自己吹哨子將自己罰下場去，這可能嗎？另一種情況是，監督權置于決策權、執行權的領導之下，反過來，又要監督權去制衡決策權、執行權，這種監督同樣無法有效進行。各級都有監督部門，設有專司監督之職的人員，但這些部門和人員，都得接受黨委政府的指令，有的還只接受主要領導人的指令，成了行政權力的附屬，讓去監督誰就監督誰。主導媒體有“喉舌”之說，既然做“喉舌”，又如何實施輿論監督。誰監督了，第一個電話打來是批評，第二個電話打來就要動你的飯碗了。記者要做“無冕之王”，他的主任，他的總編，能為維護他的監督權也掛冠而去嗎？還是同唱一曲《好了歌》吧：逢會都說監督好，唯有大權忘不了；若是有人好監督，看他得了不得了……

其三，解決了“職務終身制”，又出現了“權力終身制”。有的主要領導人退下來了，而且屬于“裸退”，在黨內，在政府部門，在半官方與非官方的群眾組織里，都沒有任何職務，但權力依舊很大。在他領導過的地區、部門或單位，能左右繼任的主要領導人，能干涉新班子，甚至還能發號施令，仍然說了算數。說是“扶上馬，送一程”，其實卻是“十八相送”，一送就送個沒完沒了。這種狀況，使得權力過分集中的現象，得以繼續延伸。按說，職與權相連，有職就有權，無職就無權。中國官場的情況卻有所不同，這與繼任者權力的來歷密切相關。前者若是后者的“一手提拔”之人，后者若是前者的老部下或身邊工作人員例如秘書之類，彼此間往往有一種特殊的關系，后者對前者感恩戴德，言聽計從。職務交接了，關系還在，感情依舊，老習慣不可能馬上改掉。“權力終身制”，是權力過于集中留下的陰影，這個陰影拖得越長，對繼任者的干涉越大。“權力終身制”比“職務終身制”的負面影響更為嚴重。

官場是個萬花筒，實際情況更復雜，遠不止我說的這三種。種種情況扭結在一起，形成膠著狀態，使得權力過于集中的痼疾更為堅挺。

現在，有的地方在“公開推薦選拔副廳級縣委書記”。上級有關領導還在大會上宣布：“未來可能出現正廳級、副部級的縣委書記。”加高官帽，提到副廳級、正廳級，省里有權，提到副部級，省里可以自作主張嗎？當地報紙還報道說：“在選拔副廳級縣委書記的同時，各地正在配套進行副處級鎮委書記、鎮長的選拔。”這種作法，有沒有別的弊病，這里且不說。它與改革權力過于集中的弊政，與民主政治建設卻是背道而馳的。在縣委班子里，書記的權力本來就過大，集體領導難于實行。現在，又把書記弄成副廳級，權力也就更加集中了。在同一個班子里，職務相差過于懸殊，別人只能“仰視”，監督就更無從談起。

過去對權力過于集中的分析，顯然沒有達到今天的高度。主要領導人大權獨攬，獨斷專行，不是從國家的政治體制上來探討根源，以改革體制來解決問題，只是把它歸結為黨內民主集中制貫徹不好，把問題局限在領導人的民主作風、工作作風上。民主集中制的集中，與權力過分集中的集中，不是同一個問題。權力過于集中，作為國家政治體制的弊端，不是改變個人的作風能解決的。在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主，屬于黨委會及其成員的工作方法問題。體制弊端要通過體制改革來解決。黨的十七大深化了這種認識，寫入了黨代會的報告。民主政治建設必須以權力制衡為中心，把解決權力過于集中的痼疾，當作政治體制改革的中心任務提到了人們面前。

中國三十年改革，逐漸形成兩個重點。經濟體制改革的主攻方向是突破計劃經濟的框框，建立市場經濟的體制。政治體制改革的主攻方向是突破權力過于集中的痼疾，構建民主政治的框架。突破權力過于集中的體制，與突破計劃經濟的體制，放到了同等重要的地位。兩個主攻方向，互為我國改革的雙翼。認識深化了，理性提升了，扭轉政治體制改革滯后，與經濟體制改革不相適應的狀況，將無疑會有很大的促進。