淺談“鄉財縣管”的問題、成因及對策

摘要：文章論述“鄉財縣管”的總體模式，分析存在的問題，提出具體的對策措施。

關鍵詞：“鄉財縣管”總體模式問題對策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)12-076-02

近年來，為推動建立縣鄉公共財政框架，規范鄉鎮收支行為，防范和化解鄉鎮債務風險，維護農村基層政權和社會穩定，財政部在全國各地進行“鄉財縣管”試點，近期又發布了《進一步推進鄉財縣管工作的通知》，明確了實施“鄉財縣管”的主要內容為“三個不變”和“六項規范”。但全國各地就此項工作開展情況不一，具體做法也各有千秋。為此，筆者對蘇北部分縣市就“鄉財縣管”狀況進行了走訪調研。

一、“鄉財縣管”的總體模式

蘇北部分縣市鄉財縣管改革的主要模式是：堅持預算管理權不變、資金所有權不變、資金使用權不變、財務審批權不變的前提下，對鄉鎮財政采取“預算共編、賬戶統設、收入上劃、資金統撥、支出控制、票據統管、債務審批”的管理方式，同時改革財政所管理體制，建立了縣鄉網絡。

1、預算共編。縣級財政按有關政策，結合縣鄉實際，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見，鄉鎮政府根據縣級財政部門指導意見，編制本級預算草案，經縣財政部門初審、匯總后，提交鄉鎮人民代表大會審議通過；最后，鄉鎮財政所將預算及時批復至各單位。年度預算批準后，因國家政策等原因需調整預算的，要求按法定程序報批。

2、賬戶統設。取消了鄉鎮財政所、各事業單位在各金融機構開設的所有賬戶，由縣會計核算中心在金融機構開設“結算專戶”。并在農村信用社各鄉鎮網點開設“結算分戶”“支出專戶”二個分賬戶。“結算分戶”核算鄉鎮各種收入的歸集和報解，在該賬戶內不得發生任何支出，“支出專戶”核算鄉鎮各種支出。

3、收入上劃。鄉鎮組織的所有收入，無論何種來源渠道，全部先進人“結算分戶”。預算內收入直接繳入縣級金庫，預算外資金上劃縣“預算外資金專戶”，暫存資金上劃縣級核算中心“結算專戶”。

4、資金統撥。每月由縣財政按各鄉鎮年度預算和收入進度，由縣財政將預算內往來資金和縣“預算外資金專戶”中的預算外收入劃人縣級核算中心的“結算專戶”，再由縣級核算中心撥至各鄉鎮“支出專戶”。鄉鎮公務員、事業單位的人員工資、離退休人員的離退休金、優撫支出、遺屬生活補助費和其他費用，仍由縣級統一發放；安排的社會保障支出由縣級核算中心直接扣繳，劃撥到縣財政局社會保障資金專戶；運轉支出由鄉鎮按年度預算規定支出；專項支出按程序撥付后，并按專項資金管理辦法進行管理；鄉鎮各項采購支出，由政府采購中心統一辦理；村級三項資金，仍按原文件規定管理。

5、支出控制。縣級核算中心根據鄉鎮年度預算和每月支出計劃，視鄉鎮當月資金調度情況，通過網上申請、申報、批準，將資金撥付鄉鎮“支出專戶”，由鄉鎮安排使用。

6、票據統管。將鄉鎮財政所的票據管理權上收到縣級核算中心，由縣級核算中心從財政局統一領取，對鄉鎮統一發放。鄉鎮所用票據采取“專人負責、驗舊領新、限量使用、票款同行、定期核銷”的管理辦法，由鄉鎮財政結算會計負責票據領用、保管和繳銷，并負責對鄉鎮單位領用票據的監督，對已發放的票據定期驗票，做到以票管收，所有收入及時入庫和上劃，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。

7、債務審批。鄉鎮政府和事業單位對外借貸，必須報縣財政局審核，報縣政府審批。縣政府審批后，鄉鎮方可借款，借人資金先從鄉鎮“結算分戶”轉入縣級核算中心“結算專戶”，縣級核算中心按照縣政府批件和借款合同，轉撥至鄉鎮“支出專戶”，由鄉鎮按規定用途使用。

8、改革鄉鎮財政所管理體制。(1)改革鄉鎮財政所管理體制。財政所上劃縣財政局垂直管理，編制、人員、經費全部上劃縣財政局，財政所人員負責鄉鎮收入組織、支出管理、報賬結算以及財政財務管理等工作。(2)取消了鄉鎮財政總預算會計職位。原總預算會計直接過渡結算會計。各鄉鎮財政總預算會計財務核算由縣級核算中心代理。

二、存在的問題及成因

1、改革積極性不高，思想不統一。鄉財縣管改革的實質是協助鄉鎮理好財，改革的著力點在節流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是一些困難的鄉鎮認為，由于剛性財政支出最后都是由縣里兜底，因而現在有了保障，從而使少數鄉鎮財政增收的積極性不高，縣級財政負擔無形之中在增加，增收和減支的改革意圖難以一致；二是改革的成本加大。實施鄉財縣管改革后，加大了縣鄉之間會計的工作量，特別是一些偏遠鄉鎮更為明顯。如縣鄉之間每月的票據核對、憑證傳遞等；三是手續繁雜。由于財務運作規程的細化，現在鄉鎮每辦理一筆資金，要通過多人申報、傳遞、審核和撥付，程序過多，手續復雜；四是財政人員改革不到位。就江蘇省而言，目前有32個轉移支付縣(市區)自2005年9月以來已經陸續實行了鄉財縣管，各地相關文件也都全部出臺了，但財政人員體制改革不盡相同。如部分縣鄉鎮財政所人員編制關系、工資報酬、福利待遇等全部上劃到縣，作為縣級派出機構，已與鄉鎮完全脫鉤；部分縣僅是工資報酬、福利待遇上劃，但人員編制還隸屬鄉鎮；而大部分鄉鎮財政所人員編制關系、工資報酬、福利待遇等由于上級文件沒有出臺，未能辦理，仍全部在鄉鎮，導致區域之間差別過大，財政所人員工作積極性不高，思想難與縣級相統一。

2、預算體制不實際，支出難執行。根據鄉財縣管要求，各地都結合縣鄉實際情況，重新測算了收支基數，確定了新的縣鄉財政體制。但新的體制也存在著很多弊端，主要存在問題：(1)人為降低支出標準，難以保證鄉鎮需要。實施鄉財縣管后，省里要求保證“財力下移、缺口上移”，鄉鎮缺口上移后，縣級財政多年赤字，壓力大，缺口無法保證，所以在調整新的財政體制時人為的降低標準，壓縮支出。縣級在重新測算收支基數時，鄉鎮財政供養人員的誤餐補貼、養老金、住房公積金以及部分人員的醫療保險金等都未納入支出基數，鄉鎮又無錢安排，使基層人員苦不堪言。(2)歷年欠縣往來，鄉鎮當年預算支出無法實現。由于歷史原因，部分鄉鎮欠縣級的世行貸款、農發資金、周轉金、政府再貸款等數額較大，縣財政每年年終與鄉鎮結算財力時都要適當扣減，這樣一來，鄉鎮結算后到手的資金寥寥無幾，使鄉鎮當年預算支出無法實現。(3)行政干預，導致預算收支無法執行。主要表現在一是收入方面，縣級政府下達收入任務幅度急速上升，與鄉鎮實際稅源存在一定差距，鄉鎮如果當年收入沒有完成，則預算支出難以保證；二是突發性支出干擾了預算的正常執行。預算調整要通過法定程序，而突發性支出要及時安排，如重大疫情、抗洪防汛等急需支出，不可能按預算按序時進度列支，干擾了預算的正常執行。(4)財權與事權不統一。如國稅、地稅、財政都承擔著征收稅收的職能，而國稅直屬中央管理，地稅直屬省管理，只有財政隸屬基層。鄉鎮政府的收入預算對于征管部門來說形同虛設，不符合“一級政府，一級財政”的要求，也難以保證預算收支的實現。

3、改革清理不徹底，負擔在加劇。一是由于近幾年來的多次改革，行政事業單位的權屬劃分較為頻繁，支出不斷下移，債務轉嫁基層，矛盾越來越多，對基層財政的支出和保證收支平衡產生了一定的影響。二是臨時人員清理不徹底，清去清又回。鄉鎮基層單位臨時人員支出擠占公用等支出，造成該支的支不了，不該支的支出了，“寅吃卯糧”現象嚴重。三是鄉財縣管改革政策不落實，縣級財政負擔在加劇。省政府就各縣“財力下移、缺口上移”的資金缺口部分，至今尚未正式出臺轉移支付政策，縣級財政風險越來越高。

4、票據管坪不集中，票款難同行。鄉財縣管的前提之一就是實行以票管收，旨在實現收入上的源頭控管，根除亂收費、亂攤派現象，確保顆粒歸倉、規范收費。而目前鄉鎮的票據卻是多頭管理，縣財政管理了行政事業性收費、結算憑證和內部憑證等票據，而涉農部門的票據卻是由農工部門印制管理的，水利部門征收的水費則是使用的稅務發票。同時，鄉鎮在費用結算過程中，對發生的往來資金開出結算憑證，這樣雖然結算手續完備了，但無法做到票款同行。如鄉鎮當年實際發生了工程費用20萬元，由于鄉鎮無錢全額支付，剩余部分如果開出結算憑證，則支出能全額反映了，但票款就無法同行；如果給多少錢，就列支多少，則保證了票款同行，但鄉鎮當年實際支出不能反映。還有部分地區為了便于食堂、單位往來資金的核算，而違規自印了往來結算票據。

5、貧富不均差別大，債務難控制。主要表現在一是報酬不均；二是老債務清理不到位；三是由于必須執行票款同行，鄉鎮在費用方面只有實付實支，當月當年實際支出無法實現；四是鄉財縣管后，部分縣市在重新測算收支基數時，支出標準只確定在預算內安排，而未考慮在預算外安排，使那些有預算外收入的鄉鎮，日子過得是穩穩當當，無預算外收入的鄉鎮，日子過得是緊緊巴巴，這是目前鄉鎮財政的真實寫照。

6、經濟糾紛在增加，運轉難保證。根據鄉財縣管規定，鄉鎮財政所、各事業單位原在各金融機構開設的所有賬戶全部取消，只在農村信用社各鄉鎮網點開設“結算分戶”、“支出專戶”兩個分賬戶，這兩個賬戶一個是專門核算鄉鎮所有預算內外及往來資金的收入上劃，一個是核算鄉鎮的所有資金支出提取。但就兩個賬戶在實際運行過程中，遇到了不可回避的難題，一是由于改革后部門關系下移，賬務合并，單位債務糾紛較多，債權人起訴后，法院不容分說只有執行財政所“支出專戶”或“結算分戶”，使鄉鎮收入上劃和資金支出業務無法開展，難以保證政府及單位的正常運轉。二是根據文件規定。鄉財縣管后撤銷了單位所有賬戶，鄉鎮政府及所有單位共用一個“支出專戶”。這樣雖然嚴肅了紀律，規范了流程，但也帶來了鄉鎮的預算內、外及往來資金在“支出專戶”中無法區分，法院在執行時是“眉毛胡子一把抓”，導致鄉鎮的預算內人員工資、公用經費、民政優撫、專項指標等不能及時支出，不能保證預算內的資金安全。三是為了逃避法院執行查封，部分鄉鎮采取提取大額現金或公款私存，減少賬戶余額。這樣做雖暫時避免了法院查封，保證了正常開門運轉，但同時也增加了資金安全風險系數，又違反了財務制度和財經紀律。

三、對策

1、措施及時到位，保證鄉財縣管改革。鄉財縣管的前提必須把鄉鎮財政所的“人權、事權、財權”先行上劃，財政所有了這樣一個“后盾”，才可以更好地執行預算，更好地管好財理好財。若這“三權”仍滯留在鄉鎮，所謂鄉財縣管就可能是流于形式。為此，省級盡快出臺相關政策，應就鄉財縣管的機構、核算人員及財政所人員的上劃做出統一規定：對鄉鎮財政所的人事實行縣財政局垂直管理，解決他們的后顧之憂，同時財政所的經費應納入縣級預算，確保鄉財縣管改革實施到位。

2、提高法制意識，降低財政風險。一是必須規范鄉鎮的收支行為，可以堵塞鄉鎮亂進人、亂支出、亂舉債的漏洞，縣鄉財政走出困境才有希望。二是必須規范鄉鎮收入和支出。支出不規范，支出需求就會無限膨脹。就會形成“以支促收、無收也支”的不良現象。規范了收入征管，嚴格了財政支出，控制了財供人員，遏制了鄉鎮債務，才能保證工資及時撥付和發放，才能保證政府正常運轉。三是鄉鎮舉辦公益事業，必須堅持“實事求是、量人為出”的原則，不得靠借債進行。

3、實事求是核定鄉鎮支出標準，保證鄉鎮正常運轉。針對目前困難鄉鎮財政的實際，應考慮將以上這些政策性支出重新納入支出基數，以緩解鄉鎮財政壓力。

4、增加轉移支付，彌補縣級改革成本。針對各縣“財力下移、缺口上移”的資金缺口部分，省級應急快出臺轉移支付政策，合理的加大轉移支付額度，安排專項經費，保證鄉財縣管工作經費的同時，彌補因改革而下移的財力，幫助縣級渡過難關。

5、加強鄉鎮非稅收入管理，明確票據使用范圍。統一非稅票據管理，應將所有票據歸財政扎口管理，實行票款同行、以票管收，將各項收入納入鄉鎮財政綜合預算，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入，才能真正實現收入上的源頭控管，才能根除亂收費、亂攤派現象，才能規范涉農收費。

(責 編 賈 偉)