關于加快發展太原市城市集中供熱亟待解決的問題及政策探討

摘要：太原市政府在“十一五規劃”中提出實現集中供熱普及率達到90％的目標，文章列舉了實現這一宏偉目標所面臨的現實問題，并針對這些問題提出了自己的看法和建議。

關鍵詞：“十一五規劃”集中供熱普及率

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)12-275-02

太原市政府公布的《關于進一步加快城市集中供熱建設的意見》中提出，在“十一五”期間，將投資約40億元，完成規劃期內瑞光熱電等大型集中供熱建設項目，為城市擴容建設提供熱源儲備，全市集中供熱總能力突破9000萬平方米，供熱普及率達到90％，基本實現城市供熱集中化。這個目標是宏偉的，同時擺在供熱企業面前的困難和問題也是現實的。筆者認為，目前太原市供熱企業面臨著如下幾方面的困難和問題。

一、集中供熱熱源嚴重不足

1、熱源建設資金嚴重不足。首先，要實現集中供熱普及率達到90％，必須要有足夠的熱源。目前一電、二電廠已超負荷運行，東山、城南熱源廠負荷也基本飽和，擴網能力有限。因此，“十一五”期間規劃了新的集中供熱熱源，包括太原第一熱電廠六期熱網配套工程和七期擴建工程，太原第二熱電廠六、七期擴建工程，西山熱電廠新建工程，西山煤矸石電廠配套熱網工程，煤氣化煤矸石配套熱網工程、太鋼自備電廠擴建及工業余熱利用工程，以及新建12個大型熱源廠已滿足城市集中供熱的發展需求，五年內實現集中供熱普及率達到96.8％。這些規劃項目估算總投資為61.4億元(詳見太原市城市集中供熱“十一五”規劃)。要實現集中供熱普及率達到90％，則必須加快“十一五”規劃的建設速度。目前供熱企業普遍經營困難，負債經營，虧損嚴重，生產運行勉強維持，根本無力進行供熱設施建設投入，政府在供熱基礎設施中缺位，使供熱設施建設失去投資主體。如何籌措如此巨額的資金，便成為目前供熱企業所面臨的最大問題。

要解決這個問題，筆者建議：(1)供熱企業發行債券或股票進行融資。但目前太原市熱力公司屬事業單位，尚不具備發行債券或股票的條件，因此要利用城建投資公司，盤活城建優良資產，進行社會融資。(2)實行城市供熱特許經營，鼓勵社會資金、國外資金等采取獨資、合資、合作形式，從事城市供熱特許經營活動。但目前供熱價格機制尚不完善，尚未形成煤熱聯動價格，熱價必須由政府在“保本微利”原則下定價。供熱經營成本倒掛，無利可圖。在這種情況下，鮮有資本愿意涉足這一資金投入大，資本回收期長，運營風險大的公用事業領域。因此，必須完善供熱價格機制。制定相應的扶持、補貼政策后，才有可能實現。同時，吸取其他城市的經驗教訓，為確保城市供熱的安全性和可靠性，建議目前應以國有企業為主發展城市集中供熱。(3)供熱企業繼續利用銀行貸款、政府貼息的辦法解決資金不足的問題。該辦法在短期內不失為行之有效的辦法。(4)允許供熱企業向受益單位收取新增用戶擴網工程建設費，并出臺相應法規統一城市集中供熱建設費用的收取辦法。我國其他北方省市如哈爾濱、天津等自2003年相繼出臺政策法規，明確規定供熱工程建設收費標準。例如，天津市物價局于2004年10月29日發布的津價房地[2004]460號文件明確規定供熱工程建設費按建筑面積計收，住宅項目每建筑平米92元；公建項目每平米130元；財政投資的公益性建設項目每建筑平米100元。這些省市集中供熱事業之所以能快速發展，無疑得益于此。(5)根據城市供熱為準公共商品的特性和目前的熱價與供熱能源材料市場價的不對稱狀況，應建立供熱財政補貼的長效機制，繼續實行對供熱企業的稅收減免等優惠政策。(6)省政府成立集中供熱建設基金制度，在地方稅種或地方產品的銷售中提取基金來源。如在煤炭銷售價格中按每噸一元提取建設基金，作為發展集中供熱事業、改善省城大氣質量的保證。(7)對于市內分散燃煤區域直供小鍋爐房，在集中供熱短期內達不到的情況下，政府同意并支持承擔區域供暖企業自行投資改擴建為環保節能的大型鍋爐房，并取代周邊范圍內小鍋爐房，既彌補集中供熱不足，又解決排放污染問題。

2、熱源廠廠址選址困難，審批周期長。“十一五”規劃中熱源廠的廠址已基本選定，但真正能夠在選定的廠址上開工建設需要嚴格按照《土地管理法》及《土地管理法實施條例》報省、市政府或國務院進行審批。這就存在審批時間長的問題，有些未經批準的還需重新選址。

3、管網建設和熱力站建設尚存在問題，需進一步理順。“十一五”規劃期間，將敷設100多公里的供熱管道，新建900多座熱力站，涉及到道路施工和熱力站土地轉讓等諸多問題。

針對以上兩個問題，建議省、市政府成立專門的集中供熱領導小組或項目指揮部，協調規劃、土地、市政、園林、環保等相關部門，協助供熱企業在基礎建設過程中出現的問題，加快集中供熱基礎設施的建設步伐。

另外，提高城市集中供熱率除加快集中供熱熱源生產速度外，還應適當考慮集中供熱優先解決的問題，即遵循“先拆小、后拆大”的原則，優先解決分散采暖鍋爐的供熱，從指標考核上充分體現集中供熱設備增加的優勢。同時，繼續落實市政府關于4噸以下燃煤鍋爐并網集中供熱的環保要求，將此納入集中供熱發展規劃，做出具體安排，消除集中供熱死角、盲區和遺留污染源(點)。

二、現有熱源保障體系應對緊急狀態能力差

1、集中供熱熱電聯產供熱質量受熱電廠熱源影響嚴重。進入2007年冬季，氣溫驟降，由于電廠溫度升不上，而熱源備用設施功能不足，導致大面積不熱，老百姓紛紛抱怨。因此，建議政府通過簽訂市長目標責任制，建立對電廠供熱的監管機制，將熱源生產保障納入企業責任人的政績考核。

2、大型熱源廠和區域性鍋爐用煤量巨大，而煤炭價格受市場行情影響波動較大，進而影響全市供熱質量。因此，建議政府加強對煤炭行業的政策性調控，采取切實可行的措施優先保障用煤供應；加強對供熱用煤價格的監管，對市熱力公司等承擔社會供熱任務的單位在用煤價格方面給予政策傾斜；同時應建立煤炭應急保障機制，保證供熱用煤及運輸綠色通道。

三、供熱企業在運行管理方面遇到的困難和存在的問題

1、供熱企業承擔全部的建設和運行管理責任，企業負擔過重。集中供熱是城市重要的基礎設施之一，涉及社會的方方面面，關系到老百姓的切身利益，稍有不慎，會引發一系列的社會矛盾。目前，從集中供熱的建設開始到建成后的運行經營管理，全部由供熱企業承擔。這種政府職能企業化現狀，使企業不僅要全力以赴保證供熱質量和效果，還必須面對和處理各種矛盾，如按照政府有關部門要求，向虧損企業或破產企業供熱，給供熱企業帶來非常沉重的負擔。

因此，建議加快供熱企業改制的步伐，堅持政企分開，同時市政府成立專門的供熱管理辦公室，指導協調集中供熱事業發展，剝離供熱企業的政府職能。

2、供熱企業價格體系不完善，整體水平偏低。熱是一種特殊的準公共商品，供熱價格由政府控制，并在重點考慮消費者利益的基礎上統一定價，而構成供熱成本的原材料，煤、水、電及人員工資的大幅上漲，終端價格得不到及時調整、調整不到位及整體水平偏低的現狀，造成供熱企業經營困難，成本倒掛，負債經營。有的區域供熱企業甚至已經到了無錢買煤、難以為繼的地步。供熱管線和設備老化。修修補補帶“病”運轉，缺乏設備維修、管網改造等費用，只能勉強維持基本的供熱需求。因此建議進一步完善供熱價格體系，具體落實國家發改委和建設部于2005年11月6日聯合發布的《關于建立煤價價格連動機制的指導意見和通知》，省物價部門、建設行業主管部門盡快明確煤熱聯動辦法，如供熱煤炭價格監測系統，計算平均煤價及變化幅度，定期發布，作為煤熱價格的計算依據，并制定出臺熱價調價的實施細則，建立長效的熱價調整機制，扭轉“熱價倒掛”的現象，使供熱企業走上良性發展軌道上來。同時應建立鍋爐設備及管網折舊費提取標準和提取辦法，保證鍋爐和管網大修更新資金儲備。

3、政策法規欠缺，化解矛盾的依據不足。現在城市集中供熱的管理依據是1999年制定的《太原市城市供熱管理條例》，隨著2003年的《物業管理條例》頒布實施，在內容上出現了與供熱管理條例相矛盾的地方，在處理有關問題時，依據發生沖突。同時，現行的供熱管理辦法單一，缺乏細化的實施細則，在解決供用熱雙方問題上，缺乏具有強有力的解決依據。如在熱價的收費基礎方面，管理范圍和責任方面卻沒有更為詳細的辦法和依據，因此建議盡快組織修訂現行供熱管理條例，以適應新的供熱需求，增強供熱企業化解矛盾的能力，保證供熱企業的正常經營發展。

4、供熱收費率低，收費難。在市場經濟條件下，“熱”已經成為一種商品，但供熱企業無執法權，不能對沒交費的居民實行停供或限供的措施，更不能強制執行，造成舊賬收不回來，又添新賬的惡性循環。有些供熱企業收費率僅達70％左右。收費率低，收費難成為供熱企業發展的瓶頸。因拖欠供暖費引發的各種問題日益嚴重。據一項統計顯示，截至上個采暖季節，全省集中供熱采暖費累計欠收達1.7億元。因此建議政府：(1)推行分戶控制和分戶計量工作。對新建筑的管理，省政府出臺了加強建筑節能的意見，通過對施工圖審核，施工許可證的嚴格審查，工程竣工驗收等環節加強對新建筑的管理。對舊建筑的改造是供熱體制改革在這個階段最重要，也是最艱難的。分戶控制改造資金應由政府、企業、用戶多方負擔，現在政府未投入，部分用戶單位由于所在單位經濟困難無力負擔，造成分戶控制、分戶計量難以推行。所以關鍵是落實分戶控制、分戶計量改造資金，推進工作進展，避免個別欠費無力追繳的難題。(2)建立供熱保障基金制度，解決社會弱勢群體的冬季采暖問題。目前已有對低保戶熱費補貼的政策，對下崗職工、殘疾人員等低收人人群尚無政策出臺。建議對這一群體實行財政和社會救助相結合的辦法，解決冬季取暖問題，以穩定社會，建立和諧社會。(3)全面實施“暗補”變“明補”政策，把以前由單位交納的采暖費變為個人交納。(4)加強“熱”商品屬性的宣傳，建議新聞媒體廣泛進行宣傳，強化全社會“熱”的商品屬性意識，提高市民繳納熱費的自覺性，確保供熱收費的定額完成。

5、供熱企業自身管理存在的問題。供熱體制改革滯后使企業的經營管理僵化，嚴重制約了經營管理效率的提高。供熱企業應通過強化經營管理、積極采用新技術，提高效率，降低成本。主要措施有：減員增效；對建設項目實行嚴格的招標制度，節約建設投資；采用新技術降低能耗和成本；增強服務意識，提高服務水平，延伸服務范圍，以適應現行供熱市場的需求。

傳統的中小型燃煤鍋爐，燃燒效率低，燃燒過程中有大量粉塵、二氧化硫及其它有害氣體排出，對城市大氣及地面環境造成嚴重污染。這些中小型燃煤鍋爐房多而分散，每到冬季來臨，大批的煤運往市區，露天存放，燃燒后產生大量的灰渣，這些煤及灰渣在存放、裝卸、拉運過程中都會對周邊環境造成嚴重污染，且分散在市區又臟又黑的燃煤鍋爐房、煤場、煙囪又嚴重影響城市的美觀和形象。自太原市實施集中供熱以來，良好的環保效益、節能效益和社會效益逐步已顯現，累計取消燃煤鍋爐房884座，拔掉煙囪1160個，每年減少二氧化硫排放量4.13萬噸，粉塵排放量6.47萬噸，年減少灰渣排放量36.78萬噸。而當“十一五規劃”中的項目全部完成后，太原市集中供熱面積可新增3500萬平方米，覆蓋率由目前的40％多升至近90％。同時，經初步測算，可減少煤灰場及鍋爐房占地上千畝，節省太原市用地，還可緩解拉煤運輸造成的交通緊張狀況，每年減少運煤車流量上百萬臺次。在節能降耗上，可取消采暖小鍋爐2000多臺，每年節約標煤180多萬噸，節省燃煤和運輸費用5億多元。在環保方面，每年可減少排放二氧化硫5萬多噸、煙塵2萬多噸、灰渣40多萬噸，三項污染物在現有基礎上將分別減少三成多，使太原市大氣環境質量得到進一步改善。到那時，太原市將會天更藍、水更綠、城市更美麗。

(責 編 若 佳)