住房保障政策的多元化選擇

摘 要：文章分析了實施住房保障政策的必要性，總結了國外住房保障政策多元化選擇的經驗，為我們審視和反思本國住房保障政策提供重要參照，并在此基礎上提出了構建一個完整、高效、低成本、適合我國國情、更能體現社會公平的住房保障政策體系的基本設想。

關鍵詞：住房保障政策 廉租房 經濟適用房 政策性住房金融

中圖分類號：F293.30 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）10-066-02

馬克思把衣、食、住稱為人的“第一需要”。1981年4月在倫敦召開的國際住宅和城市問題研究會提出，良好的環境和適宜的住所是所有居民的基本人權。然而，受供求關系影響，中低收入居民難以完全憑借自身力量解決住房問題，政府作為公共福利的實現者對城市住房問題就應擔起責任，政府在解決由住房引起的社會問題的過程中逐步形成了住房保障這一特殊的社會保障政策。

一、住房保障政策的多元化選擇

現代意義的住房保障政策始于19世紀末、20世紀初。不同社會制度和經濟制度下，住房問題的表征和癥結不盡相同，西方各主要資本主義國家在解決住房問題上的價值取向、介入方式和干預程度也不盡相同，形成了不同的住房保障模式。英國著名住房專家德尼遜將住房保障模式分為剩余性住房政策模式和綜合性住房政策模式，前者規定政府的作用僅限于市場不能充分滿足需要的時候，如美國、加拿大等大陸國家。后者規定政府在住房建設、分配、管理等方面享有更多權限也負有更多責任，如德國、法國、瑞典等。日本住房問題專家西川桂治將住房政策模式分為市場放任型（如葡萄牙和日本）、市場操作型（如美國和德國）和財政主導型（如北歐國家和英國）。事實上不同住房保障模式的劃分是相對的，只不過是概括了不同國家住房保障政策的主要特征。任何一個國家的住房保障政策幾乎都不是單一的。收入不同的家庭在住房狀況、住房需求及對住房政策的訴求都存在很大差異，這就為一國之中多元化住房政策發揮作用提供了空間。比如美國擁有發達的房地產金融體系，住房抵押貸款是解決住房問題最具特色的業務，同時，美國還采取貼息貸款、減稅政策等優惠政策鼓勵個人買房，另外，對低收入者提供較低租金的公房，并向低收入者和退休老人提供房租補貼。縱觀各國住房保障政策，形式與內容多種多樣，我們依據不同的標準，可以從不同的角度做多種類型劃分，為我們進行住房保障政策選擇提供多緯度視角。

1.按照住房保障政策的性質分，大致可以分為三類或三個層次：其一是救助性保障，就是政府對社會最底層的特困群體實施救助，對其無力達到社會最低住房保障標準的部分由政府“包下來”，廉租房形式的公共住房就是這類保障的典型形式。其二是援助性保障，政府通過一定的補貼方式，使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房，貼息、貼租、個稅返還、貸款擔保、經濟適用房（廉價房）等都屬于此類。其三是互助性保障，政府通過強制雇主補貼、減免個稅、規定政策性優惠利率等方式提高社會中等階層的購房能力，使他們的合理需求及時得到滿足，住房公積金、住房儲蓄銀行、住房互動儲蓄等就是這類保障的典型形式。這三種保障形式瞄準的是不同收入水平的人群，政策傾斜水平與收入水平呈反比，保障對象受益程度有明顯區別。

2.按照住房保障政策的內容分，可以分為政策性住房財政和政策性住房金融。政策性住房財政包括各級政府對公共住房、經濟適用房的財政投入、對住房困難家庭的住房補貼以及對個人所得稅的減免。通過政策性住房財政的實施，增加保障性住房的供應，提高中低收入人群住房消費（包括購房、建房和租房）的支付能力。政策性住房金融是政府通過貼息或規定固定住房貸款利率，降低銀行住房貸款利率水平，從而降低困難家庭住房貸款成本；政府通過為中低收入家庭住房抵押貸款提供風險擔保，降低困難家庭住房貸款門檻，縮小房價與居民支付能力之間的差距。

3.按照住房保障政策實施方式分，可以分為直接援助和間接援助。直接援助包括直接的實物性援助和貨幣性援助，如提供公共住房和廉價房，提供租金補貼、購房補貼，提供低息或無息貸款，提供購房稅收優惠等。間接援助包括通過優惠政策鼓勵建立住房合作社或發展房地產信托基金，增加廉價住房的建設；或政策優惠鼓勵居民參加住房合作儲蓄或住房公積金，從而鼓勵建、購房資金的積累并為獲得住房貸款創造條件。

4.按照住房保障政策實現形式分，可以分為“補磚頭”和“補人頭”兩種補貼方式。前者是通過地價、稅費的減免向住房供給者提供補貼，以增加市場廉價住房的供應量；后者是對特定住房困難戶的購房、建房、租房等住房消費給予直接補貼，以促進住房需求能力的提高。

盡管住房保障政策的內容和形式各不相同，但究其根本宗旨并無二致，都無非是住房資源向中低收入家庭的轉移的一種方式。住房保障必須向最低收入者傾斜，收入越低者，受益越多，收入較高者，受益應相對減少，“福利倒置”或稱“逆向保障”是住房保障政策設計的大忌。

二、我國住房保障政策體系的構建與完善

伴隨住房分配制度貨幣化、市場化改革，我國逐步建立起包括經濟適用房制度、住房公積金制度、廉租房制度為主要內容的我國住房保障制度。值得肯定的是，十年來，我國住房保障制度在改善和解決城市中低收入人群的住房問題上發揮了一定的積極作用。但透過前述住房保障政策多視角加以審視，不難發現，我國現行住房保障政策體系在政策選擇上還不夠完整，有些政策在設計上還存在缺陷、政策覆蓋面還過于狹窄、政策實施中還存在執行不力，甚至福利倒置等問題，影響了住房保障制度的實施效果。當前迫切需要構建一個完整、高效、低成本、適合我國國情、更能體現社會公平的住房保障政策體系。基于這個目標，我們提出進一步完善我國住房保障政策體系的構想。

1.以公平為導向，擴大住房保障對象的范圍。住房保障的依據應該是居民的住房需求和住房狀況，而不應附加戶籍、職業等外在條件。但是我國現行城市住房保障對象僅局限于當地城市戶籍居民，隨著我國國力財力的增強，鑒于城市化趨勢的不可逆轉和城市人口變化的新特征，應該擴大城市住房保障的覆蓋范圍，將在城市中長期工作生活的、居住困難的全部中低收入人群，包括城市原戶籍人口、外來務工人員、新畢業落戶學生均納入保障范圍。

2.構建以救助性保障為核心的多層次住房保障體系。

（1）目前我國的住房保障體系應以廉租房為核心。根據梯度消費理論和國際經驗，不同國家在不同發展階段對制度層次的選擇和側重都各不相同。我國作為一個發展中國家，受財力制約，住房消費首先需要解決的是“有房住”。廉租房是針對城鎮最低收入家庭的低端救助性住房，與住房支付能力極低的需求相匹配，保障的是居住權而不是產權。廉租房有更好的瞄準機制和過濾機制，還可以提高政府有限住房保障投入的利用效率。許多國家的經驗表明，廉租房政策是政府直接介入住房供給、為低收入階層提供住房保障的有效途徑。

1999年建設部發布《城市廉租房管理辦法》，我國廉租房制度逐步形成了比較規范的運作機制和程序。然而據建設部、民政部的一項調查顯示：全國城鎮低保家庭中約有400萬困難，截止2007年底解決了26.8萬戶，僅占6.7%。目前全國仍有我均建筑面積10m2以下的低收入住房困難家庭近1000萬戶，占城鎮家庭總數戶的5.5%。造成這一局面的主要原因是，中央和地方政府對廉租住房投入不足。應當把廉租房建設納入政府目標責任管理中，促使中央和地方政府加大對廉租房建設的投資力度，確保廉租房用地的劃撥和配套資金的到位。同時在政府資金有限的情況下，可以通過政策創新，激勵社會投資者出錢建屋，政府長期反租或財政貼租，使財政資金起到“四兩撥千斤的”作用。

（2）經濟適用房政策亟待完善。我國經濟適用房建設從1994年“國家安居工程”開始起步，1999——2001年是經濟適用房的建設高峰，但近幾年經濟適用房所占比重持續下降，2006年在國家宏觀調控政策推動下，扭轉了經濟適用房持續下降的趨勢，但也僅占同期房地產開發投資的3.6%。經濟適用房政策在實際操作中暴露出住房銷售對象控制不嚴、投機性購房使財政補貼的效益流失等社會反響很大的問題。專家學者和實際工作者對此提出許多有價值的政策建議，主要包括：①經濟適用房實行封閉運轉。即購買經濟適用房的家庭一旦賣出，只能賣給定向的經濟適用房管理部門，這樣可以堵住其流向投資渠道，增加政府存量房儲備，形成良性可持續發展機制。②實行換房收益遞減退還原則。即確定經濟適用房限賣期限，比如20年，在此期間出售住房產權，退還的收益多少與居住年限成反比，達到規定期限則不必退還收益。這樣可以擠出投機性購房，刺激中低收入家庭購買經濟適用房，又鼓勵他們隨著經濟條件的改善換購普通商品房。③政府把各項優惠政策不再補給房地產開發企業，改用貨幣直接補貼給中低收入購房者，變暗補為明補。這樣可以降低政府對開發商的監督成本，減少福利資源流失。④嚴格執行經濟適用房建設標準的“雙控”（戶型面積標準和單套總價款）原則和資格審核制度。嚴禁超標建設，嚴格購買資格審批公示制度。

（3）大力發展政策性住房金融。房價與居民支付能力之間的矛盾始終是住房問題的核心。為了縮小兩者的差距，政策性住房金融在許多國家都扮演了重要角色。目前我國住房金融政策主要是住房公積金貸款。但是住房公積金制度運行中暴露出不少缺陷：①住房公積金覆蓋率低。截至2006年6月，全國住房公積金覆蓋率為62.04%，有的省份還不足40%。這就意味著有40%左右的職工被排斥在公積金保障范圍之外，這還不包括那些沒有固定工作或者在非正規部門就業的人群和農民工。②住房公積金使用效率低。2006年末，住房公積金使用率為72.05%，個貸余額占繳存余額的比例（個貸率）為48.34%，尚有352.002億元住房公積金沉淀。③住房公積金客觀上幫助了相對高收入者，有悖于制度設計初衷。世界銀行在2006年11月15日發布的《中國經濟季報》中指出，中國的公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，因為住房公積金與就業和收入掛鉤，真正低收入家庭無法從住房公積金獲益。

鑒于上述種種問題，我們建議把現行的住房公積金政策向兩個方向改良。其一是發展為政府支持力度更大、面向所有中低收入家庭的政策性住房金融。我國尚未有直接面向中、低收入家庭的低息或無息貸款，還未建立完善的政策性住房抵押貸款風險擔保機制，低收入家庭貸款缺乏擔保主體，金融機構的放貸條件苛刻。因此，建議政府為中低收入家庭住房抵押貸款提供風險擔保，為中低收入家庭住房貸款提供貼息。通過規定政策貸款所購房屋的最大面積、最高價位及保險數額上限，規定所購房屋必須是家庭首套自住住房等條件，確保政策資源真正讓中低收入家庭受益。其二是發展為自愿性、互助性的住房儲蓄銀行。住房儲蓄銀行是參加者封閉式儲蓄融資體系，借鑒德國的住房儲蓄銀行的經驗，其運行模式可以概括為以下幾個特點：自愿參加，專款專用，以存定貸，利率固定，政府資助，住房儲蓄銀行介于政策性貸款和商業性貸款之間，定位于中等收入家庭，目的是改善住房條件，是住房保障體系的高端組成部分。

綜上所述，當前理想的住房保障政策體系，應包括廉租房、經濟適用房、政策性住房金融和互助性儲蓄銀行等政策內容，這些住房政策之間具有內在邏輯關系和遞進關系。這些政策分別瞄準城市所有最低收入階層、低收入階層、中低收入階層和中等收入階層，政策受益遞減，充分體現了公平的價值取向和再分配功能，是財政政策、金融政策以及直接援助和間接援助的綜合利用。

[注：本文系山東省軟科學計劃項目“山東省城市中低收入家庭住房保障制度創新研究”（A200632-8）的研究成果之一。]

參考文獻：

1.李勇輝.城鎮居民住宅消費保障制度.北京.中國經濟出版社，2005

2.洪波.公積金“濟富”論不符合實際[J].中國經濟周刊，2006

(作者單位：山東建筑大學 山東濟南 250101)

（責編：呂尚）