農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)選擇

摘 要：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是健全養(yǎng)老保障體制進(jìn)程中的重要一環(huán)，從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，各國(guó)都是先在城市建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后才逐步延伸到農(nóng)村地區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)是影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。并提出在中國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn) 改革建議

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2008）10-068-02

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的國(guó)際現(xiàn)狀

從各國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的歷史來(lái)看，世界162個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中70個(gè)國(guó)家或地區(qū)包含農(nóng)村，其保障對(duì)象為全部農(nóng)村人口或農(nóng)民。在覆蓋面上大部分國(guó)家呈現(xiàn)出從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從雇員到家屬、從有收入人口到全體公民的規(guī)律。目前也有為數(shù)不少的國(guó)家在農(nóng)村建立了不同水平、不同類型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，這些國(guó)家都是先在城市建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后才逐步延伸到農(nóng)村地區(qū)，這兩者的時(shí)間差往往在半個(gè)世紀(jì)，有的甚至更長(zhǎng)。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的過(guò)程中，一般先從農(nóng)業(yè)雇員開(kāi)始，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。

二、幾點(diǎn)啟示

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響各國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀條件。從經(jīng)濟(jì)條件來(lái)看，各國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額很小，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位顯著降低；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)極不穩(wěn)定，農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重；農(nóng)民收入普遍低下，生活日益貧困；大量農(nóng)村人口流向城市，農(nóng)村勞動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率下降。而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老化進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率下降，進(jìn)而成為各國(guó)工業(yè)化發(fā)展的障礙，城鄉(xiāng)矛盾空前激化。聯(lián)邦德國(guó)是世界上最早(1957年)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家，當(dāng)時(shí)，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在全國(guó)GDP中的份額僅為5.7%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為13.7％，而工業(yè)產(chǎn)值在GDP中的份額54.5％，工業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額為47.3％。20世紀(jì)50年代的聯(lián)邦德國(guó)已是發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，農(nóng)業(yè)的發(fā)展完全依靠工業(yè)剩余的支援。日本是1971年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，當(dāng)時(shí)日本農(nóng)業(yè)在GDP中的比重由50年代初25.6％下降到8.0％，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)由50年代初50.9％下降到14.7%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)率1951—1961年平均3.6%，1961年—1970年平均3％，1971年比上年下降6％。丹麥?zhǔn)且粋€(gè)古老的農(nóng)業(yè)國(guó)，相對(duì)于英、德、法等國(guó)，其工業(yè)化晚得多。但到20世紀(jì)60年代前后，隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，農(nóng)業(yè)份額下降加快。60年代其農(nóng)業(yè)在GDP中的比重為14.0％，到1976年已經(jīng)下降到6.9%，農(nóng)業(yè)的地位迅速下降。芬蘭的糧食生產(chǎn)到1968年才自給有余，但是到了70年代中期，隨著其工業(yè)化的步伐加快，各種主要作物的生產(chǎn)均下降，從而使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率大受影響，1975年其增長(zhǎng)率是0.6％，1976年是0.3％，1977年是0.4％。波蘭也是20世紀(jì)70年代中期建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的。其時(shí)，農(nóng)業(yè)份額相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家要高一些，但也只有14.5％。由此看來(lái)，這些國(guó)家建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)問(wèn)題一般比較突出，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生一定甚至嚴(yán)重負(fù)面影響。

2.農(nóng)業(yè)人口狀況是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。從人口狀況來(lái)看，各國(guó)建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎囟己艿?。如日本?dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎貫?4.1％；丹麥1977年農(nóng)業(yè)人口的比重為20％，芬蘭為40％；波蘭農(nóng)業(yè)人口較多，但也只占42％。這表明，各國(guó)在建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)其農(nóng)業(yè)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于非農(nóng)業(yè)人口，非農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥卸汲^(guò)了50％。農(nóng)業(yè)人口的比重雖然明顯下降，但他們都面臨由于出生率和死亡率的下降而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)人口絕對(duì)量的增加，以及農(nóng)業(yè)人口的老化。根據(jù)人口經(jīng)濟(jì)理論，一個(gè)國(guó)家的人口要經(jīng)歷四個(gè)階段。即高出生率——高死亡率——低增長(zhǎng)率的階段，高出生率——低死亡率——高增長(zhǎng)率的階段，較低出生率——較低死亡率——較低增長(zhǎng)率的階段和低出生率——低死亡率——低增長(zhǎng)率的階段。從工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口增長(zhǎng)的第一階段與工業(yè)化以前的時(shí)期相對(duì)應(yīng)；人口增長(zhǎng)的第二階段大致與工業(yè)化初期相對(duì)應(yīng)。這一時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和醫(yī)療科學(xué)技術(shù)的巨大進(jìn)步，居民的健康和營(yíng)養(yǎng)狀況大為改善，使人口增長(zhǎng)率急劇上升；人口增長(zhǎng)的第三個(gè)階段大致與工業(yè)化中期相對(duì)應(yīng)，這一時(shí)期死亡率仍在下降，但下降速度放慢，而工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，婦女文化水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治參與率的提高，以及生育觀念的改變，使人口增長(zhǎng)率逐漸降低，且下降幅度大于死亡率下降幅度，從而使人口增長(zhǎng)率逐漸降低；人口增長(zhǎng)的第四個(gè)階段大致與工業(yè)化的后期相對(duì)應(yīng)，這一時(shí)期出生率的下降速度明顯趨緩，而死亡率因趨于極限而難以下降，這樣低出生率伴隨低死亡率，人口變動(dòng)逐漸趨于穩(wěn)定，且增長(zhǎng)率趨于零。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來(lái)看，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立也是與工業(yè)化發(fā)展的兩次飛躍相聯(lián)系的。從前西德、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展所走過(guò)的歷程來(lái)看，當(dāng)工業(yè)和城市充分地吸納了農(nóng)業(yè)剩余而有了大量資本積累，完全走上了工業(yè)化發(fā)展道路之后，緩慢發(fā)展的農(nóng)業(yè)便難以與工業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，此時(shí)就需要以工業(yè)剩余來(lái)反哺農(nóng)業(yè)。這一時(shí)期整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為高水平化，人均GDP很高。大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)在建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，人均GDP都在2000美元以上。但是根據(jù)各國(guó)工業(yè)化發(fā)展的階段看，只要人均GDP達(dá)到1000美元(按1980年美元匯價(jià)計(jì)算)，就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化發(fā)展的第一個(gè)飛躍，即農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供剩余的使命結(jié)束。這個(gè)階段美國(guó)用了80年時(shí)間，日本用了40年時(shí)間。日本是1941年建立工人社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，30年后日本經(jīng)濟(jì)躍上一個(gè)新臺(tái)階，人均GDP達(dá)到3802美元(按當(dāng)年美元匯價(jià)計(jì)算)，進(jìn)入了發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，同年建立了農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，可以推斷，建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)歷史階段的一個(gè)組成部分，因?yàn)樗鸬淖饔貌粌H是給農(nóng)村居民提供一種生命波折期的經(jīng)濟(jì)安全保障，而且是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量保證措施的組成部分。

3.我國(guó)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件基本成熟。前述分析表明，這些國(guó)家建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大都是在工業(yè)化發(fā)展的第二階段向第三階段過(guò)渡時(shí)期，即工業(yè)化發(fā)展靠自身積累，且反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期。從實(shí)踐看，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的初期，一般采取的措施是進(jìn)行農(nóng)業(yè)價(jià)格保護(hù)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資，之后才是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障。據(jù)此，我們對(duì)一國(guó)建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)粗略推斷如下：（1）農(nóng)業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的份額在15％以下；農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20％以下；（2）農(nóng)業(yè)人口在全國(guó)總?cè)丝谥兴急壤严陆档?0％以下，且總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)處在人口增長(zhǎng)的第三階段中后期；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均GDP約在2000美元以上。

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有以下特征：一是我國(guó)處于工業(yè)化中期階段。多年來(lái)我國(guó)實(shí)行“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，在工業(yè)內(nèi)部?jī)?yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的戰(zhàn)略，農(nóng)村社會(huì)通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品剪刀差來(lái)支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且推動(dòng)了我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，到2001年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化程度達(dá)到工業(yè)化中期的中間階段，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”階段已經(jīng)到來(lái)。二是許多地區(qū)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位較低。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，在許多地方，第一產(chǎn)業(yè)人員占從業(yè)人員比重、縣及縣以下消費(fèi)品零售額占全社會(huì)消費(fèi)品零售額比重達(dá)到40％以上。而在北京、天津、上海、廣東等地城市化進(jìn)程較快，第一產(chǎn)業(yè)人員占從業(yè)人員的比重只有10%左右，城市反哺農(nóng)村的階段已經(jīng)來(lái)臨。在這些地區(qū)，目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已接近或相當(dāng)于中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。三是我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0.1％，人口自然增長(zhǎng)率為10.55％，處在人口增長(zhǎng)的第三階段中期。人口狀況對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立起到一定的作用。這主要表現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎夭粩嘞陆担欢寝r(nóng)業(yè)人口的老齡化。這一方面反映解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的緊迫性，另一方面又使得解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題成為可能。

由上分析可以看出，目前我國(guó)工業(yè)化水平還很低，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性較大，還不具備普遍建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，但可以先建立統(tǒng)一的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)成熟先行開(kāi)展，并逐步在全國(guó)推開(kāi)。

三、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革建議

根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，建議建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，建立國(guó)民養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與補(bǔ)充養(yǎng)老金三個(gè)層次結(jié)合的制度。第一層次可通過(guò)將現(xiàn)有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分離出來(lái)建立，由中央政府統(tǒng)一管理，采取稅收的形式籌集資金。第二層次可通過(guò)將現(xiàn)行個(gè)人賬戶制度分離出來(lái)建立，由中央政府制定統(tǒng)一的制度框架，由各省市統(tǒng)一管理，通過(guò)繳費(fèi)的形式籌集資金并記入個(gè)人賬戶，并由各地方政府承擔(dān)該層次的財(cái)政支持責(zé)任。地方政府應(yīng)提前規(guī)劃其財(cái)政責(zé)任，并建立相應(yīng)的基金。該層次與收入關(guān)聯(lián)或由自我繳費(fèi)參加，目標(biāo)替代率為50%。地方政府通過(guò)第二層次強(qiáng)制國(guó)民儲(chǔ)蓄，幫助其實(shí)現(xiàn)收入在一生內(nèi)的平衡，在一定程度上能防止短視行為，也有利于制度效率的提高，以及各級(jí)政府責(zé)任的分擔(dān)。第三層次為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，目標(biāo)替代率定為15%；。國(guó)家制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，采取完全商業(yè)化運(yùn)作的形式，除稅收優(yōu)惠外，政府只承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。第三層次的建立能起到“錦上添花”的作用，有利于體系整體功能的發(fā)揮。在新的體系中，合理劃分了制度的收入再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)三項(xiàng)不同功能，并對(duì)政府與市場(chǎng)的責(zé)任、各級(jí)政府的責(zé)任進(jìn)行了劃分的定位。普遍保障層次的建立提高了制度的公平性，而統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的分離以及中央政府與地方政府在不同層次上責(zé)任的承擔(dān)，無(wú)疑會(huì)提高制度的效率。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，要分步分階段實(shí)施。首先要分階段逐步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一階段，在2010年前，建立農(nóng)村居民個(gè)人賬戶制度。城鄉(xiāng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分的對(duì)接比較容易，每個(gè)人固定一個(gè)賬戶，不論它的積累額多少，都以原來(lái)的值確定。第二階段，在2020年前，建立國(guó)民養(yǎng)老金制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制對(duì)接的關(guān)鍵問(wèn)題是統(tǒng)籌部分銜接，由于農(nóng)村暫時(shí)無(wú)力開(kāi)展社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌，因此，不可能直接與城鎮(zhèn)銜接。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌部分銜接的有效方法是建立國(guó)民養(yǎng)老制度。國(guó)民養(yǎng)老金制度的資金來(lái)源改為以稅收方式征收，隨著農(nóng)村稅收水平的下降，通過(guò)國(guó)民養(yǎng)老金也可實(shí)現(xiàn)工業(yè)向農(nóng)業(yè)的反哺。第三階段，在2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接。制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間的保障水平差別通過(guò)國(guó)民養(yǎng)老金城鄉(xiāng)替代率設(shè)置的不同及個(gè)人賬戶累積水平來(lái)體現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

1.庹國(guó)柱，王國(guó)軍.中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2002

2.楊翠迎，庹國(guó)柱.我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)可行性研究.中國(guó)農(nóng)村觀察，1998（4）

（作者單位：貴州省農(nóng)業(yè)廳 貴州貴陽(yáng) 550001，中國(guó)保監(jiān)會(huì) 北京 100000）（責(zé)編：呂尚）