經濟法視野下對房價偏熱的適度干預

摘 要：隨著我國經濟快速增長，城市房地產業也經歷了前所未有的熱度。各城市房價曾一度居高不下，政府屢出調控措施，房價增幅雖有所控制，但依然超過普通百姓的承受能力。通過對房地產市場存在的癥結進行分析，抑制房價最終還應該在經濟法視野下由國家運用經濟法賦予的手段從對其進行適當干預，這樣才能實現平衡供求矛盾和社會總體利益的最大化。

關鍵詞：房價 政府 經濟法 干預

中圖分類號:F293.30 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)10-080-03

進入2008年以來全國房地產價格走勢趨于回落，但依然偏熱，人們預期的房地產市場拐點還未出現。根據國家發改委、國家統計局公布的最新數據顯示，一季度70個大中城市房屋銷售價格同比上漲11.0%（3月份上漲10.7%），比上年同期高5.4個百分點；5月份，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲9.2%。分類型看，經濟適用房銷售價格同比上漲3.8%，環比上漲0.1%。普通商品住房和高檔商品住房銷售價格同比分別上漲10.6%和12.3%，環比分別上漲0.2%和0.4%。房價上漲偏快加劇了地區之間和居民之間的貧富差距，同時，房價上漲偏快正成為我國經濟運行中的突出問題，導致了居民購房負擔過重，抑制了其他方面的消費。長此以往，房價的偏熱勢必給我國經濟、政治等各方面帶來巨大的負面影響，為此研究建立抑制房價有效機制對加快經濟發展、維護社會穩定有著積極的意義。

一、對房價偏熱的原因剖析

目前我國房價過熱作為房地產市場突出的矛盾和問題，是經濟發展階段性特征、住房改革進程以及市場發育水平的集中反映，也與當前宏觀經濟乃至全球經濟的影響密切相關。造成房價偏熱的原因是多方面的，筆者認為應該從以下幾個方面分析：

1.其他行業及境外資本注入造成房地產投資過熱。目前，房地產業利潤的高回報已經成為眾人皆知的事實。房地產利潤遠高于社會投資的平均值，幾乎不存在技術壁壘，必然吸引眾多其他行業紛紛進入房地產業。而且房地產投資已占整個城鎮固定資產投資20％以上，擠占了其他產業的發展空間，由此帶來經濟結構發展極度不均衡。為此，中央緊縮“銀根”、緊縮“地根”雙重政策出臺后，有相當一部分國內房地產商面臨著資金鏈斷裂的危機。而實力雄厚的境外投資公司恰恰把國內房地產企業的“利空”視為自身進入的“利好”，極力規避《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》中的禁止規定，進入中國房地產業。從資金流入的正式渠道來看，盡管利用外資進入國內房地產的資金所占的比重還處于較低水平上，但是其快速增長態勢已經顯現，對國內房價的上漲有著不可忽視的影響。

2.房地產市場信息不對稱，房價往往由開發商說了算。從市場及資源配置方面看，我國的市場機制正在不斷地完善，但還不成熟，存在許多缺陷。在房地產行業，房價的制定由開發商說了算，而不是像其他商品根據成本及利潤來定價，而在房地產行業，成本相當不透明，政府不清楚開發商真實確切的開發成本，加之房地產開發商惡性競爭，導致在房價制定方面主要是開放商說了算，因而政府也就無法主導房價，只能通過宏觀調控來維持房價或是減慢房價上漲的速度。而由于政府的調控行為往往具有滯后性，很難在第一時間抑制房價上漲，最終由普通消費者承擔了壓力。

3.房地產市場供求結構失衡，市場需求將繼續保持旺盛。潛在的市場需求成為房地產業持續發展的巨大動力。目前我國城市化進程加快，如果在未來十幾年中，我國人口自然增長率仍保持在9.6‰左右，城市化平均以每年1％的速度增長，到2010年達到46％，城市人口將達到6.4億，凈增加1.9億人，每年新增人口1852萬。新增城市人口的迅速增長無疑會對住房建設帶來更多需求。然而目前的情況是，商品房空置量日益增加，經濟適用房出現供不應求的局面，有效供給嚴重不足，市場供求結構嚴重失衡。

4.政府調控缺位與越位并存成為樓市的“經紀人”。市場機制被稱為“看不見的手”，而政府管制則被稱為“看得見的手”，但在我們的房地產市場上，“看不見的手”讓我們為房地產商們提供著超額利潤，而“看得見的手”，在這一市場上卻存在著既越位又缺位的問題。政府的缺位表現在：一是政府沒有對壟斷進行管制；二是政府沒有提供足夠的安居房這類具有社會保障性質的住房，而是寄希望于開發商身上；三是政府沒有提供實物地租、房屋質量安全這類具有公共產品性質的產品。政府的越位表現在：一是限制中小企業進入房地產市場。這不僅扼殺了人們創業的激情，而且還大大降低了市場的競爭。二是人為地劃分三個不同供應體系。實際上，提供何種產品是開發商根據市場自己決定的，而不是由政府決定的。還有的地方政府對經濟事務干預過多，甚至直接投資參與贏利，成為樓市的“經紀人”。政府角色錯位、職能紊亂是目前房價居高不下的重要原因。

二、我國現有調整房地產相關法律制度存在的問題

1.房地產立法體系不完整，法律規范不配套。房地產立法體系應該是由調整房地產關系各方面的法律與法規匯集而成的、門類齊全、結構合理、層次分明、內外協調的有機整體。我國近年來雖已形成了以《土地管理法》和《城市房地產管理法》為核心、系列單行法規并舉、諸多規章相補充的法律體系框架，但問題仍然不少。尤其在管理職能法規方面，彼此關聯的部門法及其實施細則等難相呼應，不易自縱向、橫向匯合成一個統一系統。原有土地法偏重于農村土地和建設用地的管理，而對城市土地管理卻少有相應的規定；執行手段主要為行政處置，忽視了法律制裁措施，引起違法而處罰不力的失控現象。新土地法增大了對土地違法行為的懲治強度，彌補了原土地法中法律責任規定之缺，但在城市土地管理方面則依然不足，且未明確規定該法的適用范圍。這無益于房地產市場的有序發展和依法行政的思路統一性，實際操作時彈性頗大。再者，《城市房地產管理法》對房地產的租售服務等物業管理內容未作規定，致使實踐中無以為據、隨意性大，很多地方僅有物業公司或大廈管理處自己訂立的“公約”、“手冊”，糾紛不斷。

2.立法層次偏低，法規、規章居多。我國房地產立法層次較低，大多是部門規章以及“報告”、“意見”、“暫行規定”和司法解釋等，實踐中易將房地產政策和房地產法規相混淆。立法規范性差、執法空間大，難以操作，大大降低了房地產法律的權威性。

3.房地產立法主體多元化，立法標準不一。受傳統立法習慣的影響，不論是政府規章還是地方法規，通常均由相應的職能部門負責起草，涉及房產方面的，有房管部門草擬；涉及城市規劃方面的，有城建部門草擬，從而使立法主體產生多元性。在立法標準上，大多側重于各自不同的工作之需和經濟利益，部門利己意識難以克服，全局觀念較差。而房地產市場機制不健全，給法律的實施帶來許多空檔，一些方面無法可依，管理脫節；而且往往因法律相對人的合法權益得不到充分保障，致使法律的權威性、公正性大打折扣，執法與守法難度增加。這種情況引發了一系列問題，導致國有資產流失。簡言之，多元化的立法造成法規之間的不統一、欠協調，同層次的法律規范在內容上標準不一、寬嚴失調。如作為國家一級的城市規劃法，雖然賦予規劃主管部門具有查處違法建設的處罰權，但卻無強制執行(拆除)權。而作為次一級的城市房屋拆遷管理條例，卻賦予縣級以上人民政府具有對應拆遷房屋的強制拆除執行權，況且被強制拆遷的房屋不一定就是違法建筑。

4.以百姓住宅問題為中心的立法稀少，難適應形勢發展。住宅狀況是與廣大民眾安居樂業休戚相關的熱門話題，過去的幾十年里，國外許多國家都始終把如何改善居民住房條件、提高住房質量問題放在極為重要的地位，訂有大量詳細具體的住宅法規，卓有成效。我國近年來在住房體制改革方面集思廣益、做了很多努力，陸續推出了公房出售、住房抵押貸款、公積金制度、提租和房租補貼、安居工程、貨幣化分房、差價換房等一系列舉措，也制定了許多政策措施以改善居民住房條件，但與之相呼應的法律、法規則沒有跟上，《住宅法》諸高層次立法迄今尚未登臺亮相。大城市的房改進度不如人意、購房貸款等金融服務面不廣，一些地方規章的有關規定又欠合理，難以操作，漏洞不少。

三、運用經濟法對房地產市場進行干預的理論基礎

房地產市場作為市場經濟的組成部分，有著自身無法克服的缺陷，如自發性、盲目性等，市場主體為追求個體利益最大化，會采取不正當的競爭方式，不可避免地造成壟斷、貧富懸殊等社會不正義問題。市場經濟強調市場主體之間機會均等，但過分的強調自由支配與機會均等卻造成了房地產市場中出現了實質不平等的現象。在市場經濟條件下，房地產投資商在民法的自由交易權利的庇護下，利用自身的經濟優勢和社會關系操控著房屋所有權和土地使用權，成為了房地產市場當中的壟斷者。在壟斷性極強的房地產市場中，價格合謀是開發商的最優選擇。通過此舉，造成的嚴重后果是房地產開發商壟斷了住房市場，這樣由市場調節價格的理念就被打破了，房地產市場進入了壟斷和價格泡沫。而房地產投資商代表著局部的利益集團，廣大的購房消費者代表著社會大多數人的利益。房地產投資商對廣大購房消費者的利益盤剝是社會主義制度不能容忍的，因此，必須做出有利于廣大群眾的正確權衡。這正是國家干預的原因所在，國家依法干預市場活動能在一定程度上防止壟斷、抑制貧富差距拉大、提高交易的效率，所以，市場經濟必須確立政府的依法干預。經濟法正是基于這樣一種理念而產生的。經濟法作為一門獨立的法律部門，是調整需要由公權干預的經濟關系的法律規范。在市場經濟前提下國家被所有的市場參與者賦予了新的職責，利用具有公法性質的經濟法和手中強大的行政權力，公平高效地保護市場主體的利益，而且從宏觀上維護了整個市場經濟的運行。而后，國家又利用手中的這項權力及公共管理的職能，預先制定一些規則，對市場可能出現的問題進行提前預防和干預。這樣，通過經濟法，從宏觀角度規范市場秩序的體系就此建構完成了。

經濟法強調社會整體經濟利益的實現進而促成社會成員個體經濟利益的實現，其利益保障主要體現社會的整體利益。關注社會，體現國家干預已經成為經濟法的核心和存在基礎。基于經濟法上述價值理念，國家運用經濟法手段介入房地產市場調節利益失衡就勢在必行了。

四、經濟法視野下對房價偏熱進行適度干預的措施構想

1.健全監管法制，防范房地產企業及境外游資惡性擴張。目前，在房地產開發熱的大潮下，產生了名目繁多的房地產開發公司。有公司性質的、合伙性質的、也有中介性的等等，可謂魚龍混雜。這些公司的存在，對于推動我國房地產業的發展起到了重要的作用。但是，不少上述的這類公司，沒有經過嚴格審查，資金不到位，缺乏開發和經營能力，而是靠炒地皮來牟取暴利。這些所謂的公司，是房地產市場混亂的主要因素。針對這種情況，政府一方面應當通過信息指導，引導房地產企業的建立；另一方面，要嚴格資格審查，凡是不符合條件的一律禁止成立，而已經建立的要堅決注銷。為此，應當嚴格建立審批責任制，企業不該建立而建立起來的，要追究有關人員的責任。最終使房地產開發公司的數量與本地區國民經濟的發展、房地產業的近期和遠期潛力以及消費者的承受能力大體相適應，避免房地產企業的超量存在，促使房地產行業步入良性競爭。

此外，政府職能部門要警惕在外資進入國內房地產市場正式的渠道之外，眾多實力雄厚的國外資金都在采取種種不同的招數，迂回進入中國房地產市場對本土市場造成沖擊。因為，當大量外資進入國內的房地產市場把中國房價炒高時，一方面會激勵地方政府在極短的時間內揮霍既定的土地，損害下一代人的利益；另一方面會誘導國內大量的企業也涌入房地產市場，從而不僅阻礙了中國經濟增長方式的轉變，也阻礙了中國經濟結構的調整。我們應當看到，當國內許多高科技企業都進入房地產，各方面的資金都涌入房地產市場時，這些高科技產業要得到很好的發展就成為不可能，中國經濟增長的轉變，產業結構的調整也都不可能實現。因此，僅是規定對外國投資者的商業存在原則、居住性原則已經不夠了，而是政府職能部門要對國內房地產市場的發展宗旨給予明確的定位，用法律的方式規定國內房地產市場屬于居民住房消費的市場而不是投資市場，從根本上全面遏制境外投資者進入國內房地產市場對房價進行炒作。

2.加大調控力度，依照價格法確定合理的地價和房價基準。地價和房價是房地產市場的核心問題，也是國家對房地產市場進行宏觀調控的重要的經濟杠桿。目前存在著地價有高有低、房價高的情況，這都不利于房地產市場的健康發展，國家除適時調整存款準備金、加息、提高房貸和調整稅率等經濟干預措施以外，當務之急是要把作為經濟杠桿的房地產價格納入法制化進程。首先，運用法律法規的形式規定確立地價和房價的基礎標準。其次，政府要定期公布宏觀指導價格。

3.完善住房保障法律制度，增加廉租房和經濟適用房的建設和運營。住房保障制度和失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分，國家應該完善住房保障法律制度，將廉租房和經濟適用房納入調整范圍。

經濟適用房制度是住房保障制度中的一種，是針對困難群體的非市場化保障方式。它應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定限制。政府要通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式來建設經濟適用房。在完善的經濟適用房制度中，應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房做出強制性規定。經濟適用房畢竟還是讓購房者去“買”。對連經濟適用房也買不起的特定困難群體，可以建立政府貼息的制度。

廉租住房制度是針對住房困難的最低收入家庭實施的一種社會救助，應成為我國住房保障體系的重要組成部分。要明確廉租住房的基本宗旨，是努力保護低收入者的生存空間。享受廉租住房保障的對象，應具備兩個基本條件，一是城鎮最低收入家庭，二是住房困難，另外，申請家庭成員中至少有1人為當地非農業常住戶口。廉租住房制度應通過租賃補貼、實物配租和租金減免三種方式提高保障對象的住房支付能力，改善最低收入家庭居住條件。廉租住房制度最大的特點，就是政府供應并提供資金補貼，其對象應是人均收入偏低的城鎮無房戶。由于用地較少、成本較低和可以反復使用，廉租住房制度應成為在市場經濟條件下，能有效滿足城市低收入者住房需求的一種保障方式。

通過大量的廉租房和經濟適用房建設，一方面改善了城市低收入家庭住房困難的狀況，大幅度地減少了對商品房的需求，有利于平抑房價；另一方面，通過政府下屬機構有計劃有步驟地成片開發，使土地資源的利用效率和社會效益得到提升，也使政府手中能夠掌握一定量的土地資源，可以在經濟出現大幅度波動時調節市場，穩定社會。

4.完備金融法律政策，防范房地產開發貸款風險。房地產天然需要金融業的支持，房地產既是人們的生存資料、發展資料，也是享受資料，正是由于這種天然的聯系，房地產業的衰退、房價泡沫都會給金融業以及整個國民經濟產生極大的負面影響。

住房抵押貸款是銀行的一項主要資產，現在很多銀行都推出了組合貸款，即低利率的公積金貸款和商業貸款相結合的一種貸款。由于抵押房地產本身具備的風險性，如倒塌、燒毀等，和與貸款條件相關的因素具備的風險，如利率風險、房屋折舊、債務人的信用風險等。所以，金融機構發放貸款時，應堅持保守、確實、安全的原則來評估，并嚴格審查，以避免呆賬、壞賬與信貸膨脹，化解住房抵押貸款對銀行業的風險。實行住房抵押貸款證券化，可以擴大住房的資金來源，激活住房消費市場，使銀行獲得新的資金繼續發放住房抵押貸款，實現住房融資一、二級市場的聯動，有效刺激住房消費，使房地產業真正成為我國國民經濟新的增長點。建立個人信用制度，使個人信用資料有連續記錄，其信用狀況能得到全面的反映，銀行通過一定的法律程序可以查閱到個人信用檔案中的資料，就可以對申請人的資信狀況有一個準確判斷。通過對借款主體歷史資料的查閱，金融機構對借款主體的歷史狀況就有了清晰的了解，有效防止因個人投機動機從銀行系統中取得大量貸款，出現炒地炒房產的現象，在一定程度上抑制了泡沫的產生，規避了金融系統的風險。

5.對我國房地產稅收法律制度加以改革。我國房地產稅收法律制度在某些方面不適應市場經濟發展的要求，甚至束縛了房地產經濟的進一步繁榮，因此，完善我國房地產稅收法律制度勢在必行。可從以下幾個方面著手對我國房地產稅收法律制度加以改革完善。

首先，對房地產稅、租、費予以明確規定，建立科學的房地產稅收體系。根據我國目前的房地產稅制實際情況，可以采取以下改革措施:第一，取消城鎮土地使用稅，并且明確將現行城鎮土地使用稅的收入納入地租收入的體系，使國家通過地租取得收益。同時，將城鎮土地使用稅納入地租的體系，能夠徹底解決目前我國對土地既從量計征城鎮土地使用稅，又將其計入房產價值從價計征房產稅這一重復征稅的問題。另外，對于土地出讓金也應該明確其地租的本質屬性，徹底革除在房地產稅收中把土地出讓金作為稅基來計征營業稅和契稅的不合理現象。第二，區別房地產稅、租、費，就是要確立“正稅、明租、少費”的房地產收益分配格局，以保證房地產市場的良性運行。我國的房屋產權登記費相當于國外的一種規費，我國的配套設施費相當于國外的特賦。我國可以參照國外的做法，嚴格區分各種費的類型，正確制定各種費的標準，嚴禁以費代稅和亂收費現象。具體來說，可以按照國際上通常使用的規費和特賦，或按照設施補償，勞務補償和工本補償等具體形式來區分各種費不論采取何種形式，關鍵是要做到規范、簡化、明確。

其次，增強房地產稅收立法的科學性，以適應經濟發展的需要。法律是稅收的存在形式，但并不是必然和唯一的存在形式。之所以要通過房地產稅收法律制度來固定房地產稅制，是因為法律的強制執行效力能夠保證稅制的落實，稅收功能的實現。所以，必須不斷提高房地產稅收立法的科學性，把經過經濟學上仔細計算確定的稅基、稅率通過法律的形式合理表達出來。根據我國房地產市場的現狀和經濟發展要求，對現行房地產法律法規做出及時的修改。第一，適當降低現行法規中規定的土地增值稅和契稅的稅率。降低土地增值稅的稅率(尤其是第一級稅率)，可以降低房地產交易成本。第二，變革現行法規中房產稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅的稅率的規定，適度提高稅率。根據我國現階段人民的居住條件，房產稅稅率的提高，仍應以能課稅并實現居者有其屋為目的，隨房地產的自然增值和經濟發展予以適當提高。在現行相關法規中增加關于對位于農村的鄉鎮企業、個體企業用地和居民宅基地征稅的相關規定，這樣有利于對土地使用者因地理位置的優劣而取得的不同的級差收入進行調節，使地區之間、納稅人之間的稅收負擔趨于一致，這不僅可以增加財政收入，還可使企業之間在平等的條件下展開競爭。第三，對《耕地占用稅暫行條例》做出修改，提高耕地占用稅稅率。

最后，提高立法層級，合理分配房地產稅立法權限，建立專門的立法機構。根據我國當前的立法體制和經濟形勢，適當下放房地產稅的立法權，做到集中立法與適度分權的有機統一。地方的房地產稅收立法權應賦予省、自治區、直轄市一級立法機關，根據本行政區域內房地產稅源分布和財政需要，由省級立法機關自行設立地方性稅種，以地方稅收法規的形式頒布實施，并報全國人大常委會備案審查。省級人民政府依照職權可以調整房地產稅率，享有房地產稅收減免及征收管理等權限，根據當地經濟狀況，因地制宜地自行決定開征、停征，選擇本地區房地產各稅稅率和具體征管措施。

在我國，有必要建立由法律專家、房地產專業人士和有關金融專家組成的專業性的立法機構，這也是對現行的立法體制做一個重要補充。這一機構可以隸屬于全國人大常委會法工委，其成員可分為兩部分，一部分為常設法學家，負責草擬法案及審議草案的技術性工作，并在法律通過后，傾聽各方意見，對法律及時加以修訂;另一部分為可更換的專業人士和相關專家，主要負責房地產稅收法律草案的專業性和可操作性的把關問題，同時兼有收集各方意見和反饋信息的義務。設立這一超越各部門利益的常設機構有助于提高所立法律的專業性、嚴謹性和公平性，也有助于加強立法機構同群眾的聯系，從而有利于立法質量的切實提高。進一步完善《稅收征收管理法》，使其成為名副其實的稅收程序法。在此基礎上制定規范的《稅務代理法》、《納稅人權利保護法》、《稅務機關組織法》等，全方位地保障納稅主體權利、監督納稅主體義務的履行，并規范征稅主體的行為。

房地產市場作為市場經濟的一部分有其一定的市場化取向，房價偏熱正是“市場失靈”的結果，抑制房價達到房地產市場有效供給是一項長期而艱巨的系統工程，需要以政府為主導運用“有形之手”來彌補市場“無形之手”的失靈。依法有效地發揮政府職能作用，對房地產市場進行適當干預，這也是經濟法的精神本質所在，更是實現社會穩定、構建和諧社會宏偉目標的最終途徑。

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（作者單位：中北大學人文與社會科學學院 山西太原 030051）

（責編：若佳）