稅收政策支持工業反哺農業研究

摘 要：文章從稅收政策的角度，總結了近年來稅收扶持農業的自覺行為，分析了反哺存在的不足，提出了加大稅收政策對新農村建設的支持力度，有針對性地調整稅制結構，為工業反哺農業提供必要的稅收政策保障、機制保障和財力保障的建議。

關鍵詞：工業反哺農業 稅收政策 保障機制

中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）10-184-02

隨著我國經濟發展進入工業反哺農業階段，國民經濟和社會發展的相關政策措施也應進行相應調整。稅收政策是國家宏觀調控的重要杠桿，從近年來國家對農業實行“兩免、三補”政策，增加對農業和農村公共品的財政投入等做法來看，我國的涉農財稅政策已經出現了工業反哺農業的趨向，并發揮著不可替代的積極推動作用。

一、稅收政策在促進農業發展方面所取得的成效

多年以來，稅收政策都從支持農業發展的角度進行努力，從農業生產資料、農機流通和農業技術推廣等多個方面給予優惠。促進了農業的穩定發展，為工業反哺農業提供了可資借鑒的經驗。

1.中央推行取消農業稅政策。2004年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，將在5年內取消農業稅。從2004年開始，中央決定進行免征農業稅改革試點工作。2005年12月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自2006年1月1日起廢止自1958年6月起實行的《中華人民共和國農業稅條例》。2006年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中宣布：“28個省（區、市）全部免征了農業稅，全國取消了牧業稅。”至此，延續2600多年農民種田交稅的歷史終結了。

2.對農業生產資料實行低稅率政策。1994年新稅制改革后對化肥、農藥、農機、農膜等農業生產資料實行13%的低稅率。從2002年1月1日起，一般納稅人購進的免稅農業產品，按照收購金額13%的扣除率計算，準予抵扣的進項稅額。對農業產品收購單位在收購價格之外按規定繳納的農業特產稅，準予并入農業產品的買價，計算進項稅額扣除。從2004年1月1日起，小麥粉、玉米粉、分割鴨、分割兔等列明的11種食用粉類和7種分割肉類貨物，出口退稅率由5%調高到13%。對出口大米、小麥、玉米增值稅實行零稅率。

3.對銷售農業產品實行免征流轉稅政策。增值稅暫行條例規定農業生產者銷售的自產農業產品免征增值稅，對生產銷售的尿素在2001、2002年兩年內實行增值稅先征后退的政策。2001年對征收的稅款全額退還，2002年退還50%，批發和零售的種子、種苗、農膜、農藥免征增值稅。2005年11月1日至2006年6月30日，對屬于增值稅一般納稅人的家禽加工企業和冷藏冷凍企業加工銷售禽肉產品，實行增值稅即征即退政策，并免征城市維護建設稅和教育費附加。農業機耕、排灌、病蟲害防治、植保、農牧保險以及相關技術培訓業務，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治，免征營業稅。農業生產者銷售自己飼養的生豬免繳增值稅等。

4.對涉農加工、服務、養殖實行免征所得稅政策。國有農業企業、事業單位從事種植業、養殖業和農林產品、漁業類初級加工取得的所得，暫免征所得稅；對重點龍頭企業從事種植業、養殖業和農業產品初加工業取得的所得暫免收企業所得稅。鄉、村的農技推廣站、植保站、水管站、林業站、畜牧獸醫站、水產站、種子站、農機站、氣象站，以及農民專業技術協會、專業合作社，對其提供的技術服務或勞務所得取得的收入，以及城鎮其他各類事業單位開展上述技術服務或勞務所得取得的收入暫免收所得稅。非專業養豬戶取得的養豬收入，暫不征收個人所得稅。進入各類市場銷售自產農產品的農民取得所得暫不征收個人所得稅的政策等。

5.推行提高銷售農產品增值稅起征點政策。自2004年1月1日起，對于銷售水產品、畜牧產品、蔬菜、果品、糧食等農產品的個體工商戶，以及以銷售上述農產品為主的個體工商戶，其起征點一律確定為月銷售額5000元，按次納稅的，起征點一律確定為每次（日）銷售額200元。對家禽養殖(包括種禽養殖)、加工和冷藏冷凍企業進行家禽養殖(包括種禽養殖)、加工和冷藏冷凍所取得的所得免征2005年度企業所得稅。

6.對部分地區的農民實行補貼政策。2004年中央1號文件規定對部分地區的農民購買農機進行補貼。對種糧農民實行直接補貼，對部分地區農民實行良種補貼和農機具購置補貼等。2005年全國糧食直補資金比2004年增長13.8％。財政部將41億元直補資金借款撥入部分糧食主產省的糧食風險基金專戶，支持及時落實糧食直補政策。據初步統計，全國用于農機具購置補貼資金預計增長1倍多，達14億元左右。

二、現行稅收政策在促進工業反哺農業方面存在的不足

隨著工業化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業、農村經濟社會發展進入了一個新的階段。面對新情況、新形勢，現行的稅收政策在促進工業反哺農業方面還存在一些比較突出的問題：

1.農業稅收政策沒有促進糧食安全的長效機制形成。20世紀80年代以來，我國糧食供需關系曾經歷幾次波動，經歷了糧食大幅度增產、庫存過大、財政負擔過重，到糧食連續減產、庫存持續下降的過程，短時間內出現如此大幅度波動的主要原因之一是稅收政策在支持糧食生產和農業結構調整（壓糧擴經）之間的不斷變化，確保糧食安全的長效機制沒有形成。

2.稅收支持“三農”政策的導向作用沒有得到有效發揮。在市場經濟條件下，稅收對“三農”的支持，一個重要方面就是通過各種有效的調節杠桿，引導、鼓勵社會其他方面進入農業農村，發揮稅收政策“四兩撥千斤”的作用。但從目前看，稅收政策的導向作用沒有很好地發揮，社會其他方面投資農業農村的比重不是在上升，而是在下降。2001年的一個研究分析表明，當年全社會對“三農”的總投資為14280億元，其中各級財政投入3331億元，占23.3%；信貸資金3030億元，占21.2%；農戶投入7018億元，占49.1%；企業（包括農墾農場等）投入812億元，占5.7%；利用證券市場籌資和利用外資89億元，占0.6%。從趨勢看，只有財政投入的比重在上升，并保持10%以上的增長率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。據統計，2002年，在中國所有金融機構的貸款余額中，農業和農村中小企業貸款只占全社會貸款的10.4%。龍頭企業和農戶貸款難已經成為普遍現象。如果僅僅依靠財政加大對農業農村發展的投入將很難滿足日益增長的資金需求，而且與建立和完善市場經濟體制也不相符合。

3.高度集中的稅制體系制約地方對“三農”投入的積極性。取消農業稅以后，財政收入主要來自國稅和地稅，國稅占收入的主要部分，按照現行稅收體制，國稅的近80%以上的收入歸中央和省級所有，造成中央財政和省級財政投入多，市（地）、縣、鄉（鎮）級財政投入少。初步統計表明，目前用于“三農”投入中，中央和地方各級大體各占50%，其中，在西部地區，中央投入大約占65%以上，中部地區大約占55%左右。這部分投入又偏重江河治理、城市防洪和調水，農村小型水利設施建設投入不足、農村公共基礎設施建設和社會事業投入少。另外，農村稅費改革以前，農村公共基礎設施建設和教育、衛生等社會事業發展主要依靠農民投資投勞，每年大約在750億元左右。農村稅費改革以后，由于農村“兩工”的逐步取消，“一事一議”15元的上限控制，原先由農民承擔的投入來源大幅度減少。盡管中央財政轉移支付不斷增加，預算內專項用于農村教育、衛生的支出增長幅度也很大，同時，逐步增加對農村公共基礎設施和農村社會事業發展的投入，但由于中西部經濟不發達地區縣鄉財政困難，財力有限，財政用于縣鄉道路、農村能源、小型水利設施等公共基礎設施建設和教育、衛生等公共服務體系建設等方面的投入與實際需要仍然存在比較大的缺口。

4.農村稅費改革成本越來越大，中央財政轉移支付壓力越來越大。農村稅費改革以來，為彌補縣鄉財政出現的短收，中央財政已經安排了巨額轉移支付。這是目前中央財政支持“三農”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著改革試點的深入和免征農業稅，農村稅費改革的成本越來越大，還可能產生一些新的“改革成本”，至少還有農林場的稅費改革、全部免征農業稅、稅費改革后的農村公益設施建設、農村稅費改革引起的一次性改革成本等四筆賬。

三、建立推動工業反哺農業的稅收政策機制

為了從稅收政策層面更好地處理國民經濟與“三農”的關系，促進工業反哺農業進程，服務社會主義新農村建設，筆者提出如下措施和建議。

1.調整分配結構，加大稅收對農業的投入力度。改革稅制，積極合理地調整國民收入分配結構，促進財政加大對“三農”的投入力度，建立國家對農業投入的穩定增長機制。需要注意的是，由于我國經濟發展剛跨越了工業反哺農業的轉折時期，正在向大規模反哺農業時期過渡，現階段稅收制度的改革以及國民收入分配結構的調整應該是一種漸進式調整，即工業反哺農業需要量力而行，逐步增加，實現可持續性增長。切忌忽視經濟發展階段，超越政府財政承受能力，對“三農”實施過度補貼。我國是一個資源短缺型國家，目前的經濟發展水平決定了現階段農業補貼的目標主要是以保障糧食（農業）安全為主，并以安全目標帶動農民收入目標。補貼的力度只能是有重點地逐步增加補貼，即對重點品種（小麥、玉米、稻谷、大豆）、重點地區（糧食主產區）和重點人群（種糧農民）進行補貼。在此基礎上，如果財力允許，還可進一步加大對農村公共品的財政支出，給農民提供更多的公共服務產品，特別是提高對落后地區和弱勢人群基本公共品的供給水平（水電路、教育、衛生、社保），滿足他們最基本的生存和發展需要。當工業化進入后期階段，隨著國家經濟實力的進一步加強和農村人口的大幅度減少，農業補貼的目標即可轉為農業發展和農民收入多重目標，補貼的力度可以加強，范圍可以擴大，面可以做廣。

2.加強制度建設，為經濟結構調整提供制度保障。工業反哺農業不僅僅是增加財政投入，還包括改革和消除所有歧視農民和不利于農業發展的各種政策，稅收政策也不例外。要建立公平合理的制度，平等地對待農民，確實保護農民的合法權益。現階段要落實好工業反哺農業，要通過建立良好的稅收政策機制和體制，促進國家改革戶籍管理制度、深化農村金融體制改革、完善農村土地征收征用制度、改革城鄉社會保障制度等，充分發揮稅收在工業反哺農業中的作用。

3.完善稅收體系，建立工業反哺農業的良好機制。一要建立公平的稅收體系。即建立完善對不同經濟主體無差別的公平的稅收待遇的法律體系。既要按照WTO的規則，給予外資的國民待遇，也要防止由于對外資的超國民待遇可能導致的對內資的“隱性歧視”以及對我國長期經濟戰略安全的損害和威脅。要通過制定稅收基本法，制定規范的稅收優惠法，統一各類企業的稅收制度。二要創建和諧的稅收體系。通過創建和諧的稅收體系來調節公眾資源的合理分配，即按照東、中、西部梯度發展以及工業反哺農業、城市支持農村的框架，積極應用和充分發揮稅收政策的調節作用，按照不同地區資源能源、人才科技、地域特征、自然條件等狀況，研究制定稅收調節政策，進一步改進國民收入區域分配格局，縮小區域經濟發展差距，促進區域經濟協調平衡發展。三要堅持創新的稅收體系。進一步改進和完善現行的稅收政策激勵機制，通過稅收鼓勵促進信息共享和科技成果轉化，建立健全企業自主創新的投入機制，確保我國在全球經濟鏈條中的重要地位。四要建立保障發展的稅收體系。實施城鄉一體化的工農協調發展戰略，徹底改變計劃經濟體制下形成的偏向城市的工業化發展戰略，破除城鄉分割的二元社會經濟體制，建立起地位平等、互補互促、協調發展、共同進步的城鄉社會經濟發展新格局。首先要擺正農業在國民經濟中的地位，要切實落實“農業是國民經濟的基礎”這一指導思想。其次，要逐步改變城鄉分割、各自發展的模式，充分發揮城市先進生產力的擴散和輻射作用，以城市為龍頭，城鄉優勢互補、分工合作，第一、第二、第三產業聯動，最終形成城市帶動農村、城鄉互動的社會經濟發展格局。第三，要拆除城鄉籬笆，給農民以國民待遇。取消城鄉間的種種不平等待遇，使農民和城市居民一樣擁有平等的權利、義務和發展機會，取消各種保護城市就業政策和限制農村勞動力流動政策，改善政府服務和政策環境，加快城鄉勞動力市場一體化建設。同時，要通過實施促進區域外、產業外資本投入農業、農村基礎設施的稅收政策，改善農村生產、生活、消費環境，擴大農村的生產、生活需求，提升農村產業結構。除繼續實施傳統的減免稅政策外，還必須創新稅收優惠方式，通過投資抵免、加速折舊等方式，輔之以其它如市場準入、產權保護、成本補償等方面的政策支持，鼓勵和引導區域外、產業外資本進入農業和農村基礎設施建設領域，有效緩解政府財力投入的不足，加快農村基礎設施的建設與發展。在此基礎上，進一步完善擴大農民自身投資需求的稅收政策，降低農民生產資料的投入成本，增加農民收入。

4.改革涉農稅收政策，促進農村剩余勞動力合理轉移。國家應盡快建立促進農村剩余勞動力轉移的政策機制，調整支農稅收政策，促進農村剩余勞動力的轉移。一是全面取消由農民負擔的農業稅、“三提五統”等直接稅費后，應杜絕各類亂收費和亂攤派，切實減輕農民的經濟負擔，增加農民收入。雖然涉農稅費取消后，可能影響到鄉鎮的經常性開支，因此有必要對鄉鎮體制進行更深層次的改革，精簡編制、裁減冗員、節約開支，建立穩定的財政轉移支付制度，加大轉移支付力度，確保鄉鎮政權的正常運轉。二是對純農業生產經營者，除了政府應該給予一定的農業生產補貼，改善農民生產條件，增強農民從事農業生產的積極性外。國家還應該制定和出臺一些稅收優惠政策，鼓勵農民大力發展多種經營，合理調整農業產業結構。三是對農業產品加工、銷售實行低稅或免稅政策。我國現行增值稅對農產品加工、銷售一直實行高征抵扣的政策，即對一般納稅人增值稅按13％或17％稅率計算銷項稅額，進項稅額按10％(2003年才調整為13％)計算抵扣。對小規模納稅人則按4％或6％的征收率征稅，但無進項抵扣。這無疑加大了農產品加工、銷售成本，制約了生產經營的積極性，而這些經營者尤其是企業往往在農產品收購過程中采取壓價的方式，將稅負轉嫁給銷售農產品的農民。我國“三農”問題解決的出路之一在于農業產業化，而農業產業化的一個重要方面就是農產品的深加工。它可以使農產品最大限度增值，增加農民收入；又可以發展農產品加工業，解決農民的就業問題，還可以使城市居民享受更多、更好的農副產品。四是發展小城鎮，實施促進小城鎮發展的投資政策、土地政策，同時高度發展勞動密集型的鄉鎮企業，以更加優惠的財政、稅收政策鼓勵企業吸收更多的勞動力、吸納更多的社會閑置資金，切實解決好農村剩余勞動力無序流動帶來的就業、治安等一系列社會問題。五是通過建立合理的稅收機制，促進政府建立農民養老保險、醫療保險等社會保障制度配套措施，解決好農民養老、疾病等后顧之憂，使農民也能夠像城里人一樣“老有所養、病有所醫”。使廣大農民能夠安心農村，發展農業生產，實現共同富裕。

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（作者單位：三峽大學科技學院，宜昌市國稅局 湖北宜昌 443000）（責編：若佳）