關于進一步完善地方公共財政體制的思考

摘 要：公共財政體制研究是一個長期、復雜和變化的課題，文章以唐山市為例深入闡述了地方公共財政的發展沿革、市場變化并提出措施建議，希望能為公共財政體制的研究與改進提供一些基礎性資料。

關鍵詞：公共財政 資源配置 政策措施

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）10-291-02

財政作為國家進行資源配置的工具，是社會經濟發展和人民生活水平提高的必要條件，特別是在市場經濟條件下，財政將有力地彌補市場機制的缺陷，在調整經濟布局、推進結構調整、優化資源配置、規范分配關系、維護社會穩定、促進經濟發展和社會進步等方面發揮積極作用。深化地方財政體制改革，進一步完善地方公共財政體制，對于強化政府公共服務職能，從體制機制上促進經濟社會發展轉入科學發展軌道，推進科學發展示范區建設，具有重要意義。具體從唐山市的實際看，深化地方財政體制改革，進一步完善地方公共財政體制，需要認真分析面臨的問題，有針對性地采取措施。

一、公共財政體制是財政經濟持續穩定發展的重要保障

近年來，唐山市經濟社會發展取得了很大的成績：2007年，地區生產總值達到2779億元，占全省的20％；全部財政收入330．8億元，占全省財政收入的21．6％；農民年人均純收入5825元；國民經濟持續增長，人民生活不斷改善，各項社會事業加快發展。

在支持經濟社會快速發展的同時，該市財政體制改革邁出了較大步伐：推行預算管理體制改革，全面實施部門預算，初步規定了政府部門的活動方向和職能范圍；全面實施國庫集中收付改革，加強人大對政府財政預算的監督，增強政府行為的透明度，提高了財政資金使用效益，有效防止了財政資金被貪污、擠占、挪用；深化“收支兩條線”管理改革，從源頭上預防和治理行政腐敗，建設法治政府；大力推進農村稅費改革，提高了政府對“三農”的公共服務水平；優化財政支出結構，政府財政預算支出注重確保建設節約型政府公共行政的需要，注重向公共安全、公共交通、公共教育、公共衛生、公共救濟等政府公共服務領域傾斜；在全省率先開展財政支出績效評價，提高了財政資金的使用功效。

經過不懈努力，該市公共財政體制的基本框架初步建立，有力地促進了經濟和財政的持續穩定發展。一是財政收入不斷邁上新臺階，穩定增長機制基本形成。二是沿海經濟隆起帶迅速崛起，區域財政收入呈現協調增長的良好勢頭。三是財政調控能力進一步增強，促進經濟社會發展的效率明顯提升。四是財政監管能力明顯增強，依法理財水平不斷提高。財政管理監督工作已從強調管理轉到管理、監督、績效評價并重，基本實現了向市場經濟條件下依法理財、科學理財、民主理財的轉變。

必須清醒地認識到，盡管該市財政體制改革取得了明顯成效，但只是搭建起了公共財政的基本框架，與落實科學發展觀、建設科學發展示范區的要求仍有較大差距。目前，各級政府和財政干部的理財理念和行為規范與公共財政和依法理財的要求還不相適應，依法理財的地方法規和組織保障體系還不健全；縣域經濟財政發展不平衡問題仍比較突出，公共資源配置還不盡合理，城鄉居民享受公共服務的機會還不盡平等；財政改革與其他方面的配套改革還不夠協調。這些問題制約著公共財政體系的建立，影響著經濟社會全面協調可持續發展。深化財政體制改革、完善公共財政體制，依然任重而道遠。二、認真研究解決地方公共財政體制的深層次問題唐山深化財政體制改革，完善公共財政體制，還有許多深層次的問題需要認真研究，切實加以解決。

1.不同區域財政支出結構不均衡的問題。唐山市區域發展不平衡問題突出，遷安市、遵化市生產總值和地方一般預算收入均占全市五分之一以上，人均可支配財力大約是發展緩慢縣區的4倍。區域間財政支出結構差異較大，公共支出保障能力差距也較大。因此，需要著重研究不同地區財政支出結構是否合理的問題，制定縮小區域間財力差距的具體措施。

2.財政支出結構調整方向和重點的問題。公共財政要滿足社會公共需要，但在實踐中如何界定并劃分社會公共需要，并據此明確各級政府的具體事權，仍需深入研究。

3.有效擴大公共財政對“三農”覆蓋面的問題。為加快解決城鄉二元結構問題，有必要深入研究：公共財政對“三農”的覆蓋范圍應怎樣界定?推進社會主義新農村建設需要怎樣的財稅支持政策?如何保證財政支持“三農”資金使用的有效性?

4.調整優化財政支出結構的問題。在調整優化財政支出結構中，增量調整側重體現政策導向，存量調整側重分配格局的優化，二者密不可分。近年來，該市在財政支出結構調整方面采取了一系列措施并已取得成效，其中增量調整主要通過年度預算安排實現，而存量調整則通過壓縮對一般競爭性領域的投入、統一財政經費安排標準等方式實現。但是，由于存量調整涉及既得利益，增量調整涉及新增公共資源的分配，調整中面臨著不少阻力和困難。應按照中央要求，借鑒國內外經驗，結合本市實際，對財政支出結構進行調整和優化。

5.財政政策措施支持經濟社會發展、扶持革命老區發展的問題。發揮財政政策措施對經濟的調控作用，促進科學發展，是貫徹落實科學發展觀的要求。近年來，該市進行了一些探索，如發揮財政支出調整的導向功能，推動經濟結構調整、促進區域協調發展等方面發揮了積極作用。下一步，需要深入研究如何完善財政扶持政策體系，更好地落實財政政策對構建和諧社會、促進生產力布局向沿海轉移、發展縣域經濟、狠抓服務業發展及緩解瓶頸制約等重點難點問題上，更好地發揮作用。

6.以財政支出績效評價為導向優化部門預算編制的問題。編制部門預算不僅是一個技術問題，而且是一個體現公共財政政策導向的經濟活動過程。優化部門預算編制是建立公共財政支出體系的重要組成部分。目前，部門預算編制最突出的問題是資金需求與供給可能之間的矛盾，一個重要原因就是各級政府具有難以抑制的投資沖動，而財政資金使用缺乏剛性的責任約束。如何在部門預算編制中將績效評價從事后評價向預算編制、審查批準、執行過程等上游環節延伸，建立以績效為導向的部門預算編制模式，是深化預算改革需要研究的一個重點課題。

二、完善公共財政體制，不斷規范理財行為

“十一五”時期是唐山搶抓新機遇、建設新唐山、實現新跨越的關鍵時期，也是落實科學發展觀和推進科學發展示范區建設的重要時期。深化財政體制改革，完善公共財政體制，為經濟社會全面協調可持續發展提供強有力的財力保障，是財政工作的重要職責和緊迫任務。完善該市公共財政體制，要緊緊圍繞把唐山建設成為“文化名城、經濟強城、宜居靚城、濱海新城”的總目標，就是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，按照為民理財、依法理財、科學理財、民主理財的要求，堅持生財有道、聚財有方、用財有規，推進財政收支分類改革，科學劃定財政支出范圍，調整優化支出結構，強化收支管理監督，充分體現公共財政的法定性、公共性、公開性，進一步完善公共財政體制，加大以工補農、以城帶鄉的財政轉移支付力度，加快實現基本公共服務的均等化、普惠化。為此，應著力構建四個方面的體制：

1.構建全面協調可持續增長的財政收入管理體制。建立完整統一的公共財政收入管理體系，確保財政收入增長與經濟增長同步、市級財力增長與全市財力增長相協調。一是健全規章制度。將分散于政府職能部門管理的各項政府性資金納入財政管理，形成完整統一的公共財政收入管理體系，進一步完善政府統一預算。二是依法治稅。利用現代化的征管手段，建立健全稅源管理、征收管理、稽查管理相互協調配合的稅收征管體系。三是建立財稅收入增長監測分析新機制，及時準確監測財源變化和收入增長趨勢，加強對重點稅源的跟蹤檢查。四是進一步規范非稅收入管理，在全市推進部門綜合預算。五是規范各級政府舉債，嚴防財政風險。

2.構建事權明確、結構優化、績效提高的財政支出管理體制。明確市、縣、鄉(鎮)三級的事權和財權，合理劃分市以下政府間的財權、事權與支出責任。調整支出結構，優化資源配置。擴大公共服務類支出比重，財政對政府必須保障的純公益事項要按照政策予以保障，對帶有一定經營性質的公益事項要給予必要的補助，對一般競爭性的事項要進一步減少直接投入直至完全退出。財政資金要確保各級政權正常運轉的需要，確保經濟社會發展的重點事業和關鍵領域的需要。進一步深入開展支出績效評價，為績效預算奠定堅實基礎。

3.構建依法依規、嚴格監督、違規查處的財政監管工作機制。一是建立和完善財政外部監督機制；二是建立和完善預算監督機制；三是建立和完善經常性監督機制；四是建立和完善財政內部監督機制。

4.構建科學調控宏觀經濟發展的財政投入機制。改革財政投入方式，發揮其“四兩撥千斤”的作用。按照公共財政的要求，對屬于政府無償提供的公共服務，由政府財政投入；對屬于政府可以有償提供的公共服務，財政以適當方式進行投入，引導和集中社會資金參與投資；對不屬于政府公共服務范圍的領域特別是競爭性領域，向社會資本開放，讓企業公開、公平、公正競爭。市級財政應加大對需要政府投入的重大、重點項目的投入，推動經濟增長方式轉變，并通過完善財稅扶持鼓勵政策，為企業營造良好的創新環境，努力加快新唐山建設。

（作者單位：唐山市科技風險投資擔保公司 河北唐山 064200）

（責編：呂尚）