政治體制改革的三個不等式

政治體制、經(jīng)濟體制改革大體應當同步。當前存在的主要問題和迫不得已的埋單，大多與不同步緊密相關。

其實，我國的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領導制度改革起步的。三中全會功績有三：一是黨內(nèi)權力進行分解，重建中央紀委；二是在黨的生活和國家政治生活中加強民主，個人限權；三是全黨工作重點轉(zhuǎn)移。很多人只從第三點進行解讀，因而對前兩大功績評價嚴重不足。其實30年來，我們還一直受惠于前兩項重大改革舉措。當然，當前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。

實踐反復證明：民主與素質(zhì)是間接關系，與利益是直接關系。民主與其說是理論問題，不如說是實踐問題。經(jīng)濟體制可以通過特區(qū)來試驗，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。

重要環(huán)節(jié)≠突破口

行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，但卻不是當前的突破口。筆者認為，行政管理體制改革的真正難點有三：一是核心目標難以實現(xiàn)。計劃經(jīng)濟下的政治體制不改革，難以長成市場經(jīng)濟需要的行政管理體制，更遑論轉(zhuǎn)變職能。二是改革動力嚴重缺乏。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革動力來自包產(chǎn)到戶的農(nóng)民，但行政管理體制改革的動力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來，每五六年進行一次的行政管理體制改革，成效不盡如人意，每次都沒有達到牽一發(fā)而動全身的效果。

難點之所以成為難點，是因為解決的思路和舉措遠離源點。30年前，安徽、四川兩省將種田權先還給農(nóng)民，而不先減生產(chǎn)隊、大隊和公社的權。于是，雖然違憲卻擁有土地使用權的農(nóng)民，以“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”個性化語言，為改革交了一份滿意的答卷。教育體制和科技體制改革，將考試權還給學生，把科技發(fā)明權還給專家，中國的科學技術于是走在了發(fā)展中國家的前列。改革開放的總設計師鄧小平曾論述：“經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果?！?/p>

行政體制改革方式、方法多被動地由經(jīng)濟體制改革所拉動，以國家趕超戰(zhàn)略為導向。這些年的機構改革和行政管理體制改革，職責權限幾經(jīng)變遷，權力多次下放和上收，幾乎沒有來自下面的試點和推動。市場經(jīng)濟體制下，政府各部門及公務員的利益被強化是一種必然趨勢。如果沒有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導致其與市場經(jīng)濟利益更緊密更隱蔽的結合。而制度上的隔離措施，在我國通常來源于政治體制改革。

政治體制改革的目標就是增加活力。1986年11月9日，鄧小平同外賓談話提出，政治體制改革要向著三個目標進行：“第一個目標是始終保持黨和國家的活力”；“第二個目標是克服官僚主義，提高工作效率”；“第三個目標是調(diào)動基層和工人、農(nóng)民、知識分子的積極性”。我認為，完成第一個目標，必須改革現(xiàn)有的領導制度，以保持政治活力；完成第二個目標，必須堅持發(fā)展就是硬道理，以保持經(jīng)濟活力；完成第三個目標，必須增強人民群眾的主體意識，以保持民主的生命活力。十六大提出了黨內(nèi)民主是黨的生命的重要論斷，十七大提出了人民民主是社會主義的生命的重要論斷?！吧摗钡奶岢?，使民主的理念，不僅超越了過去的“工具論”和“目的論”，而且有利于激活以人為本的深化和科學發(fā)展觀的踐行。

腳痛≠病灶在腳

表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉(zhuǎn)換，根源于不少黨委以黨代政。

我國各級政府職能轉(zhuǎn)變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初取消人民公社、恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是在一沒修憲、二沒給政策的情況下，靠著三中全會精神和政治體制改革的推動力完成的，而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉(zhuǎn)換職能的牛鼻子。原因有二：一是無改革空間。在黨委領導制度未有實質(zhì)性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下伸動力。來自國務院及其所屬部門的機構改革和行政體制改革，很難直接推動縣、鄉(xiāng)、村的民主進程。20多年前，來自農(nóng)民自發(fā)性的村民自治，是以農(nóng)民個體為本位的民主實踐活動?，F(xiàn)已經(jīng)普遍完成6～7屆村委會選舉，平均參選率80%左右，5～6億成年農(nóng)民參與自治和海選。村委會是自治組織而非行政機構。因此來自國家級機構改革的力量，缺乏中間層級，很難傳導于基層。不僅如此，而且從嚴格意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變、關系的理順、結構的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。

僅靠經(jīng)濟體制改革的拉動力，成本太高；僅靠行政體制改革的推動，阻力太大。深入剖析我們的每一次行政體制改革，透過機構、人員、數(shù)量增減的表面，實際折射的卻是權力格局的劃分和利益格局的調(diào)整。

利益的剛性，決定了單從技術層面，難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不作實質(zhì)性改革，如果黨內(nèi)權力不能科學分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉(zhuǎn)換。

深化改革應以黨內(nèi)權力科學分解為突破口。30年改革歷程，有這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟上大多放權于民眾，政治上往往收權于中央。于是形成一種啞鈴式結構：村民自治面廣量大，各部委權重錢多。如果我們能通過強化縣級政權的權力，并加大其民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國政治體制改革的基本路徑。

換個角度≠先難后易

行政三分，看似容易其實很難。

一是不充分的權力，還權后還得再分；二是在執(zhí)行權上搞三分，必然疊床架屋；三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉(zhuǎn)換實難到位。

黨內(nèi)權力三分，看似很難其實相對容易。

民主既是黨的生命、社會主義的生命，也是政治體制改革的目標。通過制衡，民主才能產(chǎn)生、成長、鞏固和發(fā)展。因此，實現(xiàn)社會主義民主，需要從黨內(nèi)分權入手，進行權力的監(jiān)督制衡。黨的領導制度改革了，真正建立健全了黨內(nèi)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制衡的權力結構，就能有效地推動吏治的改革，以及行政機構和行政管理體制的改革。而多年的黨代會常任制試點已經(jīng)為黨內(nèi)權力三分，作了必要的準備。行政管理體制改革的功夫看來還得在“詩外”。

“大部制”改革、行政權力三分等改革當然需要也可以做。但作為領導核心的各級黨委，如何先理順與人大的關系再理順與政府的關系；先改革黨委領導制度轉(zhuǎn)變自身職能再轉(zhuǎn)變政府職能；先優(yōu)化自身的結構再優(yōu)化政府的結構；先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？因為，政治體制改革的核心是權力結構和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會常任制如何深化改革，從十六大的權力運行機制到十七大的權力結構和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調(diào)，從黨內(nèi)監(jiān)督制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力，進行黨內(nèi)權力三分的試點條件已日漸成熟。

貼近問題的源點，我們就能全面、科學地認清問題，準確地抓住問題的主要矛盾，并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設，而且必須積極主動地開辟各類體制改革的試驗田，啟動新一輪的特區(qū)（特別是政治體制改革特區(qū)）建設。