利用資本市場和引進品牌企業 推進土地資源和經營性物業的集約利用

在土地資源日益緊缺和寶貴的條件下，在城市建設及房地產開發過程中，應利用資本市場及向優勢品牌傾斜，通過資源有效整合，實現區域的社會經濟效益最大化并有效提高城市開發水平和檔次。現就上海市閔行區利用資本市場和品牌企業進行城市土地資源開發、提升發展水平和發展層次提出以下意見。

一、充分認識推進土地資源和經營性物業的集約利用的意義

1.土地資源的有限性及不可再生性決定我們要集約利用土地資源。土地是人類賴以生存和發展的物質基礎和生產資料，為人類提供充足的生活資料，以及合適的生產和生活空間。土地資源的有限性和不可再生性及社會經濟發展對土地土地的無限需求迫使人類社會必須節約用地。通過實施城市土地的集約利用，可以提高城市土地使用效率和經濟效益，促進生產、生活與環境的可持續發展。

2.土地集約利用是我國土地國情的客觀要求。我國的基本國情是土地總量多，人均耕地少，優質耕地少，耕地后備資源少。我國現有耕地1915億畝， 人均耕地1159畝，不到世界人均水平的一半。近年來 由于生態退耕、農業結構調整、災害損毀、建設占用 ，耕地總量呈不斷減少的趨勢 ，土地承載壓力空前突出。今后較長時期內我國人口將繼續增加 ，要保證有必要數量的耕地來解決十幾億人的吃飯問題 ，同時又要為工業化、城鎮化的推進提供必需的土地 ，耕地的供需矛盾將日益突出，已經影響到城市經濟的穩定持續發展，經濟社會快速發展與土地資源稀缺的矛盾將日益突出。這一基本國情決定了主要靠新增土地搞建設已不可能 ， 我們的出路在于內涵挖潛 ， 集約利用，努力提高土地使用效率。

3.土地集約利用是保障我國經濟社會可持續發展的重要手段。在可持續發展逐漸成為現代社會共識的背景下 ，可持續利用有限土地資源日益引起各國政府關注 ，并且成為學術談論和生產實踐的焦點 。在土地資源日益緊張的情況下，我們應更新過去堅持的 “增長即發展 ”傳統觀念 ，從過度依賴資金、自然資源和環境投入 ，以量的擴張實現增長轉向更多依靠提高勞動者素質和技術進步 ，通過提高效率來獲得經濟增長。當前 ，我國經濟社會發展已經進人既是 “黃金發展時期 ”又是以資源環境約束加劇為最主要特征 “矛盾凸顯時期 ”的關鍵階段 ，而土地資源集約經營并在此基礎上達到節約利用成為破解我國經濟社會發展資源環境“瓶頸”的希望所在。

二、以上海為例深入了解集約利用土地面臨的形勢以及房地產品牌度情況

1.集約利用土地面臨的形勢。上海是一個人口多、土地資源相對缺乏、環境容量十分有限的特大型城市。從長遠看，土地資源總量的有限性和可用量不斷減少的趨勢不會改變，資源環境已對經濟社會發展產生了剛性約束。從土地資源消耗面臨的資源與環境壓力看，“十一五”期間是上海全面落實科學發展觀、加快“四個中心”建設進入關鍵階段的五年，經濟社會快速發展與土地資源稀缺的矛盾將日益突出。

2.上海房地產品牌度分析。上海房地產企業存在數量多、素質低、規模小的問題。上海房地產業的市場集中度比較低。2007年全市開發商中前20名企業的市場份額不到5%。市場集中度遠遠未達到寡頭壟斷的程度。在寡頭壟斷的香港房地產市場，目前最大的10家房地產集團的開發量約占香港總開發量的80%左右，CR10≥80%，美國房地產開發市場的集中度CR3≥45%。

注：此集中度為依商品房銷售面積計算的集中度

三、認真研究集約利用土地資源和不動產證券化的國際經驗

1.集約利用土地資源的國際經驗——香港的土地批租制與土地行政管理。土地對任何國家來說都是寶貴的資源。為了實現對土地資源的最佳配置，大多數國家都引入市場競爭機制。但這并不意味著對其放任自流。相反，無論是自由市場經濟國家（地區），還是政府主導型市場經濟國家（地區），都采用經濟、法律和行政手段，對土地市場進行宏觀調控與管理。其中，有的將調控的重點放在土地供給方面，即政府嚴格控制土地供給量，對土地一級市場實行高度壟斷。香港對土地交易行為本身嚴加管理，并將穩定土地價格作為調控的重要基礎。

(1)土地批租制的主要內容。香港土地面積約為1071平方公里，全部歸政府所有。土地批租的方式具體分為公開拍賣、招標和私下協議三種。其中，以公開拍賣和招標為主，大約占批租總量的70%。政府在一定時期內以一定的方式將土地使用權有償地轉讓給單位或個人，租期一般定為75年，以實現對土地資源的最佳配置。

(2)香港實行土地批租的主要目的是：土地批租能夠為政府帶來豐厚的收益。據香港有關部門統計，在財產增值期，政府從土地批租得到的收益一般可占其財政收入的35%左右，成為僅次于地方稅收的第二財政來源。政府將批租收益中的相當一部分要用于城市發展建設，如修路、整地、環境保護工程等。此外，實行土地批租還可以使政府通過控制市場上批租的土地數量，來控制經濟發展速度和發展方向，減少開發風險，使開發潛力相對穩定。

2.政府對土地一級市場的高度壟斷，實行對土地的行政管理。香港政府強調對土地的行政管理，通過以下做法對土地一級市場實行高度壟斷。

(1)制定年度售地計劃。一般是在每年3月末公布來年的售地計劃，年土地批租量規定為50公頃。按規定，凡是超過售地計劃指標的，必須經過土地委員會審議、批準。

(2)在土地批租之前，必須由城市規劃委員會按區做好規劃，并將規劃的內容納入租契，以保證開發者對規劃的有效實施。另外，作為保護措施，政府對于尚未作出規劃的土地，通常以招標形式短期出租，用于露天存貨或停泊車輛，這樣既能確保地盡其用，又能帶來某些收益。如果土地沒有臨時用途，則將土地圍起來派人巡察，以防止被非法占用。

(3)地政處在批租土地之后，要對業權人是否履行土地契約進行監督。如果發生拖欠地稅或擅自改變土地用途等違約現象，又不聽從當局警告，業權人則要受到懲罰。

(4)為了實施新市鎮建設計劃、市區重建計劃等，政府還可以根據“收回官邸條例”對私人用地進行強制征用。政府對征用的土地，要按現價向原業權人支付土地補償金，征用的土地僅限于公共用途。對此需要指出的是，香港土地交易制度的特點是業權關系遵循“認地不認人”的原則這樣便于有關部門處理因土地的使用、轉讓、抵押和出租所引起的各種關系。

3.政府以健全的土地法規維護土地交易秩序。香港政府完全依據土地法規進行土地批租和行政管理的。香港行政法規的基本特點：一是執法的針對性強，“一事一議”、“一事一法”。二是所定條例的內容既明確又具體，可操作性強。三是根據地產市場的發展、變化，及時對法規條例進行修訂、補充，以適應政府調控經濟的需要。四是法規條例的普及程度高，有利于政府依法管理。

4.不動產證券化的國際經驗。

(1)香港政府不動產證券化——領匯基金。 領匯基金全稱為領匯房地產投資信托基金， 將香港政府擁有的曾屬于房委會旗下151個商場（總樓面面積1876萬平方尺 ）、178個停車場（ 共約7.9 萬個車位） ，并向外聘請專業的管理團隊來負責經營。香港特區政府宣布領匯基金此次上市的目的 ，是將政府資產私有化 、提高營運效率 ，同時也給一群有心投資房地產及物業的人士提供一個回報相對穩定的投資渠道 。但由于兩名香港公屋居民要求對領匯基金上市進行司法復核 ，由此引發系列司法訴訟 ，領匯基金并未能如期上市。2007年7月中下旬 ，香港終審法院就領匯房地產投資信托基金上市的合法性做出了最后裁決 ，使基金上市的合法性得到了肯定 。上市當天獲得19倍超額認購，最終定價在10.30港元的定價區間上限， 集資額約200億港元; 加上領匯貸款融資的122億港元， 房委會總計獲取收益約320億港元。

(2)領匯基金不動產證券化的基本內容分析。①形成資產池。 香港房委會置入領匯的物業組合， 包括151個綜合零售物業設施及停車場、兩個獨立零售物業設施及29個獨立停車場; 物業總面積96萬平方米， 相當于全港零售物業總面積的9.1%; 車位逾7.9萬個， 占全港商業車位總數的13.7%。領匯基金將房委會旗下的這些資產形成資產池。②產品設計。領匯是香港的首支REITs產品。 領匯發行的是權益類REITs，對于香港房委會來說， 采用權益類REITs公開上市， 相比較其他發行債券等資產證券化形勢而言，募集到的資金更加接近領匯物業的市值， 在領匯物業估值338.02億港元的背景下， 共募集到320億港元的現金流， 這說明REITs這一資產證券化形式更適合市場化的資本運作， 實現資產的市值最大化。③領匯投資信托基金屬于封閉式基金。 首先， 基金單位持有人不得贖回; 其次， 領匯、策略伙伴和香港房委會在此次發售過程中都有明確的禁售規定; 第三， 領匯基金在香港聯席交易所上市， 其價格在一定范圍內主要受供求關系的影響確定。領匯的這一設計主要是為了保證首發成功， 使公眾投資者容易接受和操作， 同時又減少了投機者惡意炒市的機會。

(3)領匯基金采用spv架構領匯房地產投資信托基金的spv采用的形式是spt( special purpose trust ) 。香港房委會下屬的領匯管理有限公司與匯豐機構信托服務( 亞洲) 有限公司簽訂信托協議， 以香港房委會準備證券化的151項零售物業和停車場設施為基礎資產成立領匯基金， 附屬香港房委會， 匯豐機構信托服務( 亞洲) 有限公司成為受托人。領匯基金上市募集到資金后， 向香港房委會收購基礎資產， 并將資產委托于受托人進行經營管理。這樣， 受托人擁有這項基礎資產法律上的所有權， 而實際的收益權歸領匯基金單位持有人所有。

5.領匯基金對我們的啟示

(1)對REITs的理解。通過領匯基金的案例，我們知道，所謂房地產投資信托基金（REITs）就是將商業等物業資產打包上市，然后按照這些不動產的收益（如每年租金、按揭利息等）作為標的，均等地分割成若干份資產出售給投資客。該過程一般都由專業基金公司（或投資機構）開展經營管理，并且定期向投資客派發紅利。如果說某某公司上市都是以企業名義出面的話，那么房地產投資信托基金則是用建筑物去上市。也就是把建筑物像上市公司那樣分成若干股份出售給投資客，這就是讓不動產實現證券化。在當前資金匱乏的形勢下，擁有大量物業的開發商一般都愿意通過房地產投資信托基金模式獲得現金。作為其他投資客可以通過證券市場的自由買賣獲得投資不動產的機會，以便從該公司不動產的租金和增值中獲得一定的收益。

(2)REITs相對于其他投資品種具有三個優勢。①投資價值相對較高。由于REITs是一種通過發行信托的機構運作，并聘請專業房地產信托管理公司采用高透明度的方式管理房地產項目，具有一定的可靠性。以后隨著該房地產項目的不斷增值，信托的價值往往會高于原有物業的凈資產值。②中小投資客都能涉足。由于中小投資客者沒有足夠多的資金買下整個建筑物，但可利用房地產投資信托基金形式購買其中部分股權，享受到只有大型房地產商可以持有大型優質物業的權利。③未來投資風險相對較小。由于REITs與證券價格走勢的關聯性較低，因此受其他投資品種走勢的影響較小。在投資組合中如果摻入一定比例的REITs，倒是投資客分散投 資風險的一種有效的方法。

四、集約利用土地資源的路徑以及實行不動產證券化的運作程序

1.集約利用土地資源的路徑。土地的有限性和不可再生性要求我們集約利用土地資源。必須切實轉變思路，著眼于存量挖潛、著眼于結構調整，在已開發的建設用地中注重二次開發和復合利用。這是加快建設資源節約型城市的內在要求，是保障我國社會經濟穩定發展的必然選擇，是推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變的基本手段。必須從建設資源節約型城市的角度，統籌人口、產業、基礎設施、環境和土地資源等要素的協調發展，走土地集約利用的新路。必須轉變觀念、開拓思路，以制度創新和科技創新為動力，從提高土地投入產出水平、調整土地利用類型結構、激活存量低效用地、統籌全市土地資源等方面挖掘節約集約利用土地資源的潛力。

(1)加強行政管理， 嚴格控制城鄉建設用地規模和土地供應總量。從行政推動層面，制定整套推進土地資源集約利用的產業政策、價格政策、財稅政策和投資政策等，明確推進目標、推進重點和保障措施，落實政府、企業、社會團體和市民的各自責任。要控制住總量 ， 限制住增量 ， 才能盤活存量 ， 提高土地利用的質量。為此 ，首先要嚴格農用地轉為建設用地。除國家重點基礎設施建設、線型工程必須占用農地外 ， 其他一般工程建設項目、工業企業項目原則上不得在規劃范圍外單獨新占農地 ， 而是在開發區、工業小區和城鎮用地范圍內安排 ， 盡量調劑使用閑置土地和低效利用土地。其次，房地產項目、經營性項目原則上只能安排到存量建設用地上 ， 通過舊城改造、企業搬遷騰出土地 ， 以招標、拍賣等出讓方式從市場上取得。政府在部門具體推進節約集約用地政策和措施的實施時，應明晰企業、社會團體和市民節約集約用地的義務和權責，提供有利于企業、社會團體和市民推行節約集約用地的公共服務平臺。

(2)充分盤活建設用地的利用潛力、開展土地清查，切實摸清各類用地的規模、分布和利用狀況，并在此基礎上針對不同情況擬定具體措施，充分盤活各類建設用地的利用潛力。 首先，優先盤活閑置土地。健全閑置土地的動態監管機制和措施，對由于各種原因形成的閑置用地，采取限期開發、調整項目、整理復墾、土地回收等多種途徑促進盤活。同時，通過完善土地閑置費收取、加強閑置土地處理的有關辦法，加大對閑置土地的處置力度，從制度上防止和減少閑置土地的產生。其次，激活低效土地。從激活零星、低效工業園區用地入手，鞏固開發區清理整頓成果，對存量建設用地中的批而未供、已批未用、部分閑置、低效利用等各類土地采取二次開發、主體調整、收購儲備等措施進行有效激活。第三穩步有序推進中心村建設。依托產業和基礎設施，科學布局農村居住社區，合理安排農村居住點，適當提高新建農民居住點的容積率。加大分散農村居民點的歸并整合力度，協調推進原有零星宅基地的置換和復墾。

(3)推進基礎設施用地的集約化利用。首先，推進地下市政場站設施的建設。在各類公共活動中心、以及其它城市用地緊張或者景觀環境要求較高的地區，結合地面綠地和高層建筑等項目，建設地下或半地下市政設施。推進架空線入地，有條件的逐步實施地下變電站，推進專業線纜溝的使用，結合地面建設綠地、公園和非永久性、非居住、非公共活動建筑等，進一步提高土地資源綜合利用效率。結合郊區新城和重點鎮建設，推進變電站入地，有針對性地開展建設共同溝的專項研究，努力集約化利用地下空間資源。其次，加大地下空間開發力度，搞好地下空間的綜合開發和合理利用。第三，結合重大設施的建設，進行土地的綜合開發和利用，使其具有復合式功能。對大型綠地、大型體育、文化、休閑等設施的開發建設，結合相關規劃和實際功能需求，倡導綜合設置地下商業、娛樂、民防、物資存儲等功能；對軌道交通建設，要以樞紐車站為核心，加強周邊各類相關設施的互相連通，形成與地上密切銜接，以交通功能為主導，集商業、休閑、民防等功能于一體的地下綜合公共活動空間。

2.不動產證券化的運作程序。

(1)發起設立REITs的操作流程

①確認首次發行REITs的目標資產，建立資產池。把不動產證券化的目標即市屬國有和集體等各類經營性房地產組成資產池。作為原始權益人，我們對自己擁有的資產進行清理、估算考核，并將這些資產匯聚組合，形成一個資產池。資產池的大小視融資規模而定。②組成SPV實現真實出售。 (SPV即特設信托機構，即統一注冊的用于管理區屬國有和集體等各類經營性房地產的機構) 我們設立一個獨立信托實體——SPV（特設信托機構)，然后與SPV簽訂買賣合同，將資產池中的資產過戶給SPV，并且這一交易必須以真實的交易方式進行。③SPV對不動產進行信用增級。信用增級的方式有三種：一、破產隔離，剔除原始權益人的信用風險對投資收益的影響，提高資產支持證券等級；二、劃分優先證券和次級證券，將不動產支持證券進行分類，對優先證券的還本付息先于次級證券，從而降低優先證券的信用風險，提高其信用等級；三、金融擔保， SPV向信用級別很高的金融擔保公司辦理金融擔保，如發生違約，由金融擔保公司支付到期的證券本息。④選擇受托人，與受托人簽訂REITs信托服務協議 SPV與受托人簽訂信托協議，以準備證券化的區屬國有和集體等各類經營性房地產為基礎成立基金。⑤發行證券階段。SPV邀請信用評級機構對不動產支撐證券進行正式的發行評級，將評級結果向公眾報告。由證券承銷商負責向投資者銷售證券。⑥基金上市募集到資金后，向SPV收取出售價格。SPV從證券承銷商處獲取證券發行收入，再按照資產買賣合同規定的購買價格，將款項支付給原始權益人，并將資產委托給受托人進行經營管理。⑦清償本息、對聘用機構付費。我們指定一個資產管理公司或親自對資產池進行管理，負責收取、記錄資產池產生的現金收入，并將這些款項全部存入托管行的收款專用賬戶，專門用于對SPV(特設信托機構)和投資者的還本付息。

(2)發起設立REITs的建議。①組建REITs工作專門小組，政府部門領導掛帥，明確牽頭單位，由相關單位參加。負責REITs的前期調研、政策研究和方案設計等工作。②請國內房地產金融專家就REITs的發起、設計、模式等講解專業知識。③上門考察學習國內已有的REITs基金運作思路。④建議對市屬經營性房地產進行清產核資，尋找符合REITs要求（年租金收入一般為資產價格的8%）的經營性房地產。⑤初步確定發起人及其進入REITs的資產，并委托相關中介機構對目標資產的產權、收益等提出初步論證意見。⑥起草詳細的REITs基金組建方案，提交相關的信托公司和專家進行咨詢論證。

參考文獻：

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