外資并購(gòu)與中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題研究

[摘要] 外資對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)，問(wèn)題日益凸現(xiàn)。面對(duì)強(qiáng)大的跨國(guó)資本的投資，如果不能建立有效的防范機(jī)制、法律制度，煤炭產(chǎn)業(yè)將會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，很難防范跨國(guó)公司通過(guò)并購(gòu)壟斷煤炭高端市場(chǎng)，進(jìn)而削弱中國(guó)煤炭企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，危及煤炭產(chǎn)業(yè)安全與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。因此，需要盡快出臺(tái)以反壟斷法為核心的外資并購(gòu)法律體系，建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全事務(wù)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制，規(guī)范調(diào)整和引導(dǎo)外資并購(gòu)，提高煤炭產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

[關(guān)鍵詞] 外資并購(gòu) 煤炭產(chǎn)業(yè) 經(jīng)濟(jì)安全 并購(gòu)政策

外資并購(gòu)?fù)顿Y是當(dāng)前國(guó)際資本流動(dòng)的新趨勢(shì)，也是中國(guó)吸引外資的主要形式之一。對(duì)于優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，發(fā)揮著主要作用。在看到其積極作用的同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，跨國(guó)公司對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是煤炭重點(diǎn)企業(yè)并購(gòu)控股可能危及中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的安全，甚至影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

一、外資對(duì)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)驟然活躍

煤炭行業(yè)利用外資起步于1978年。但在后來(lái)的20余年中，中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)主要利用外商直接投資規(guī)模很小，不足10億美元，不到利用外資總額的20%。近年來(lái)，隨著中國(guó)市場(chǎng)對(duì)能源的強(qiáng)勁需求以及中國(guó)煤炭采選行業(yè)的整合趨勢(shì)，越來(lái)越多的國(guó)際金融資本開(kāi)始在中國(guó)煤炭采選業(yè)尋找投資機(jī)會(huì)。外商在中國(guó)礦業(yè)投資驟然活躍，煤炭產(chǎn)業(yè)成為外資追捧的熱點(diǎn)，外資并購(gòu)方興未艾，并購(gòu)的規(guī)模和速度在迅速攀升。2006年，全球礦業(yè)巨頭英美資源集團(tuán)在陜西西灣的煤炭和加工綜合項(xiàng)目總投資額達(dá)40億美元。預(yù)計(jì)該項(xiàng)目將于2009年投產(chǎn)，這將成為中國(guó)最大的外商投資項(xiàng)目之一。

外資對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的大舉并購(gòu)，會(huì)不會(huì)因股權(quán)轉(zhuǎn)換而失控？會(huì)不會(huì)影響到煤炭產(chǎn)業(yè)安全乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全？這是我們必須引以重視的問(wèn)題。

二、外資對(duì)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)并購(gòu)的影響

1.煤炭產(chǎn)業(yè)鏈控制問(wèn)題

外商有可能通過(guò)參股、控股甚至獨(dú)資等方式，擴(kuò)大對(duì)煤炭行業(yè)上下游企業(yè)投資，達(dá)到控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈、獲取更多利益的目的。盡管不像石油那樣有著“黑色黃金”、“工業(yè)血液”的美譽(yù)，但煤炭在各國(guó)能源消費(fèi)中仍然占據(jù)重要位置，和石油一起支持著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2004年，煤炭消費(fèi)占到全球能源消費(fèi)總量的27.2%。2005年煤炭占到中國(guó)能源消費(fèi)總量的69.6%。2005年世界煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)5%，為10年期平均水平的兩倍。其中中國(guó)煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)11%，為世界最大的煤炭消費(fèi)國(guó)，占世界煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)的80%份額。

中國(guó)國(guó)情決定，煤炭一直是中國(guó)能源體系的基礎(chǔ)。因此，國(guó)家必須加強(qiáng)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的掌控，有效控制外資在行業(yè)的任意并購(gòu)，保障國(guó)家的能源安全。

2.掠奪式開(kāi)發(fā)問(wèn)題

煤炭是不可再生資源，外資進(jìn)入后，他們?yōu)槎唐讷@利，往往進(jìn)行掠奪式開(kāi)采，導(dǎo)致煤炭資源開(kāi)采過(guò)程的高度浪費(fèi)。外資企業(yè)為盡快獲得利潤(rùn)，收回投資，往往不按照規(guī)則采煤。直接后果是，不愿投入更多成本用于礦產(chǎn)資源的深入開(kāi)采，而采取“吃菜心”的方法——采富棄貧、采易棄難、采厚丟薄，由此給煤炭產(chǎn)業(yè)造成資源性的浪費(fèi)和破壞。20年可以開(kāi)采完，他可能會(huì)用15年時(shí)間；如果開(kāi)采完規(guī)定的礦區(qū)，他可能會(huì)再越界開(kāi)采。由于是地下作業(yè)，監(jiān)管部門很難準(zhǔn)確、有效地進(jìn)行監(jiān)督。亞美大陸煤炭公司控股的山西大寧煤礦，合同約定的設(shè)計(jì)年生產(chǎn)能力是400萬(wàn)噸。然而現(xiàn)在井下安裝的設(shè)備年生產(chǎn)量都在700萬(wàn)噸到800萬(wàn)噸，翻了一番。

3.造成局部壟斷問(wèn)題

當(dāng)前，煤炭液化技術(shù)發(fā)展?jié)摿薮螅赓Y在該領(lǐng)域蠢蠢欲動(dòng)。2004年中國(guó)已成為僅次于美國(guó)的世界第二大石油進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó)，原油進(jìn)口占國(guó)內(nèi)消費(fèi)總量的40%，花費(fèi)近340億美元。據(jù)中石油集團(tuán)專家估計(jì)，2020年中國(guó)石油需求60%以上將依靠進(jìn)口。而相對(duì)石油資源，中國(guó)煤炭資源較為豐富，保有儲(chǔ)量高達(dá)1萬(wàn)億噸。把煤液化為石油產(chǎn)品，對(duì)促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化中國(guó)能源結(jié)構(gòu)，具有重要戰(zhàn)略意義。據(jù)了解，目前一些外商正摩拳擦掌，躍躍欲試。隨著外商在煤炭液化、煤層氣開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，如果國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)徘徊不前，外商投資企業(yè)就會(huì)乘虛而入，甚至有可能形成局部壟斷。

4.國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題

在外商投資企業(yè)并購(gòu)國(guó)有煤炭企業(yè)過(guò)程中，國(guó)有煤礦資產(chǎn)被低估賤賣的情況應(yīng)引起重視。如果處置不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致部分國(guó)有煤炭企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)，甚至激化社會(huì)矛盾。大寧煤礦當(dāng)時(shí)與亞美大陸簽署協(xié)議時(shí)，合同上對(duì)大寧煤礦的估值是6000萬(wàn)元左右，然而按照現(xiàn)在的市價(jià)，煤炭?jī)?chǔ)量高達(dá)20億噸的大寧煤礦，其市值已經(jīng)達(dá)到14億元人民幣。近期，控股方亞美大陸擬將其持有的亞美大寧能源有限公司56％的股份在境外資本市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是否涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題，受到社會(huì)關(guān)注。

5.國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

我們現(xiàn)在看到的還只是煤炭產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)并購(gòu)的初始階段，但如果這種情況持續(xù)下去，再加上中國(guó)資本項(xiàng)目的完全開(kāi)放，其后果會(huì)更加嚴(yán)峻。這方面，拉美國(guó)家已經(jīng)有前車之鑒。發(fā)達(dá)國(guó)家的金融資本，通過(guò)已經(jīng)開(kāi)放的“金融閥門”，可以毫不費(fèi)力地“資本化”發(fā)展中國(guó)家的能源、礦產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)部門，使得發(fā)展中國(guó)家失去對(duì)能源經(jīng)濟(jì)命脈的控制能力。外資通過(guò)“資本化”中國(guó)的煤炭產(chǎn)業(yè)，可以輕松獲得源源不斷的資源紅利，而我們將付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)——國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)（Country Risk）。

雖然目前外資在煤炭產(chǎn)業(yè)并購(gòu)的數(shù)量不大，對(duì)目前的煤炭產(chǎn)業(yè)夠不成太大的威脅，但如果放任外資在煤炭產(chǎn)業(yè)封疆圈地，馳騁并購(gòu)，那么，勢(shì)必回影響中國(guó)的煤炭產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。面對(duì)強(qiáng)大的跨國(guó)資本的投資，如果不能建立有效的防范機(jī)制、法律制度，將會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很難防范跨國(guó)公司通過(guò)并購(gòu)壟斷中國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)而削弱中國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，危及社會(huì)公共利益與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

三、規(guī)范外資并購(gòu)的相關(guān)政策

1.以完善立法、強(qiáng)化監(jiān)管為保障，防止外資形成壟斷和控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈

即將在今年8月實(shí)施的《反壟斷法》第三十一條，對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，應(yīng)制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，為防止外資壟斷煤炭市場(chǎng)、控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈提供法律保障。加強(qiáng)煤炭產(chǎn)業(yè)、外資和貿(mào)易等政策的相互協(xié)調(diào)。在產(chǎn)業(yè)政策上注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高行業(yè)技術(shù)水平，改進(jìn)安全管理。在外資政策上重點(diǎn)防止外資控制特種、稀有煤種勘探、開(kāi)發(fā)，形成局部壟斷。在貿(mào)易政策上避免由于外資操縱導(dǎo)致煤炭出口過(guò)于集中單一市場(chǎng)。

修改《煤炭法》，在煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃與煤礦建設(shè)章節(jié)中，增加對(duì)外資介入煤炭開(kāi)采領(lǐng)域進(jìn)行審定的內(nèi)容。特別面對(duì)目前嚴(yán)峻的煤炭安全生產(chǎn)形勢(shì)，將通過(guò)提高煤炭開(kāi)采的進(jìn)入門檻，來(lái)限制技術(shù)薄弱的外資企業(yè)，進(jìn)而減少事故發(fā)生，規(guī)范煤炭開(kāi)采市場(chǎng)。 即將出臺(tái)的《能源法》，應(yīng)明確外資并購(gòu)的審查機(jī)制，建立旨在審批煤炭外資項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2.建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全事務(wù)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制。

美國(guó)有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)——美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）來(lái)處理外資并購(gòu)問(wèn)題，像中海油并購(gòu)尤尼科失敗，就是受到這個(gè)機(jī)構(gòu)的反對(duì)。我們要借鑒他們的做法，在國(guó)務(wù)院設(shè)立特別的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)審核和協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)安全的投資、經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)行為。另外，在發(fā)改委、央行、國(guó)資委等各相關(guān)部委，設(shè)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)安全核查的專門機(jī)構(gòu)，一方面對(duì)其職能范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)安全行為進(jìn)行審查監(jiān)督，另一方面配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)的審查工作。還應(yīng)考慮建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全咨詢委員會(huì)，吸收民間行業(yè)商會(huì)、協(xié)會(huì)和大型企業(yè)參加。

3.限制QFII及各種私募基金的并購(gòu)

從并購(gòu)資金來(lái)源看，國(guó)外收購(gòu)資金主要包括兩種：跨國(guó)企業(yè)、 QFII及各種私募基金，而且，近年來(lái)國(guó)際私募基金逐漸成為并購(gòu)的主角。網(wǎng)絡(luò)及IT行業(yè)是私募基金傳統(tǒng)上的偏愛(ài)行業(yè)，不過(guò)，種種跡象表明，私募基金的興趣已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向金融業(yè)及能源領(lǐng)域。私募基金沒(méi)有煤炭生產(chǎn)和管理的先進(jìn)技術(shù)，它所覬覦的只是煤炭產(chǎn)業(yè)的豐厚利潤(rùn)，對(duì)提升中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和管理水平?jīng)]有大的推動(dòng)作用。從美國(guó)私人股本基金凱雷投資集團(tuán)入股太平洋人壽保險(xiǎn)公司、控股徐工集團(tuán)的交易被陸續(xù)揭露出許多極不正常的東西，就提醒我們必須限制私募基金在煤炭產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)活動(dòng)。

4.規(guī)范調(diào)整和引導(dǎo)外資并購(gòu)

2006年9月開(kāi)始實(shí)施的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，和11月國(guó)家發(fā)改委公布《利用外資“十一五”規(guī)劃》，提出將推動(dòng)外資利用從數(shù)量到質(zhì)量的根本性改變，是對(duì)外資并購(gòu)的行為進(jìn)一步規(guī)范。但新規(guī)劃可能并不意味著中國(guó)將放棄大規(guī)模吸引外資的努力，鼓勵(lì)外資在煤炭產(chǎn)業(yè)高技術(shù)領(lǐng)域的投資，仍應(yīng)是中國(guó)重要的產(chǎn)業(yè)政策。

目前，中國(guó)煤炭行業(yè)吸收外商直接投資主要集中在勘探、開(kāi)采和加工、銷售等領(lǐng)域，極少數(shù)外商開(kāi)始介入煤層氣開(kāi)發(fā)，尚無(wú)外商涉足技術(shù)水平高的煤炭液化領(lǐng)域。要適時(shí)修改《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將煤炭液化、煤基甲醇、潔凈煤和節(jié)能環(huán)保器具等高新技術(shù)項(xiàng)目，列入外商投資鼓勵(lì)類項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)與國(guó)外煤炭生產(chǎn)加工企業(yè)的戰(zhàn)略合作。

5、積極組建大型煤礦基地

對(duì)于國(guó)有大中型煤礦來(lái)說(shuō)，在積極引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)、管理和高素質(zhì)人才的同時(shí)，也要積極應(yīng)對(duì)世界煤炭企業(yè)對(duì)自己的市場(chǎng)沖擊，中國(guó)最大的幾家煤炭企業(yè)包括神華集團(tuán)、兗礦集團(tuán)和大同煤礦集團(tuán)公司，與世界十大煤炭公司相比，無(wú)論在資本實(shí)力、市場(chǎng)控制能力和經(jīng)營(yíng)能力方面都要弱得多。為了應(yīng)對(duì)外來(lái)競(jìng)爭(zhēng)壓力，煤碳企業(yè)聯(lián)系起來(lái)組建煤跨地區(qū)跨國(guó)際的炭業(yè)大集團(tuán)勢(shì)在必行。組建大型煤礦基地是應(yīng)對(duì)外資并購(gòu)壓力的最好途徑，這對(duì)于資本積累，提高回采率，加大安全生產(chǎn)力度會(huì)大有裨益；同時(shí)對(duì)維護(hù)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)安全，也有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn):

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