加快公共服務體制建設

[摘要]加快社會公共服務體制建設必須遵循基本公共服務均等化原則，發揮政府公共服務的主導作用和社會組織的助手作用，建立科學的公共服務績效評估體系。

[關鍵詞]公共服務 社會主義公共服務體制 體制建設

改革開放30年來，我們通過初步建立社會主義市場經濟體制，基本解決了私人產品的供給問題，初步實現了小康。與大多數國家的情況類似，在這個關鍵的轉折點，我們面前又出現了新的亟待解決的矛盾和問題——全社會公共需求全面快速增長與公共產品和服務嚴重不足。因此，當前我們必須以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，在完善社會主義市場經濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務體制。

一、公共服務和社會主義公共服務體制

公共服務是指政府和其它非政府公共部門滿足社會公共需要，提供社會公共產品和勞務的服務行為的總稱。包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等。公共服務有三個顯著特征：一是具有非常廣泛的覆蓋面，面對所有人群，為大眾服務。不論城市或農村，不論官員或百姓，不論富人或窮人，均應享受最基本的公共服務，應該確保公共服務普遍平等的提供。二是基本的和基礎的服務。是指在一定經濟社會生活條件下必需的、直接關系最基本的人權的公共服務。三是非排他性非營利性的服務，它指不依營利為目的，其服務所得不用于利益分配，而是用于公共事業發展。

從提供服務的內容看，公共服務包括四大類：一是基礎性的公共服務，如基礎設施、水、電、公路、電信（含郵電）等。二是經濟性的公共服務，如規則與計劃的制定，規范的監督，宏觀調控，資金的動員和分配等。三是社會性的公共服務，包括教育、衛生、科技、文化、人口等。四是安全性的公共服務，如國防、警察、消防等，用以維護整個社會安全與穩定。

從按照公共支出的領域看，政府公共服務主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服務，如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼等。社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政支持，對教育、社會保障、公共醫療衛生、科技補貼、環境保護等社會發展項目提供的公共服務。

從市場經濟發展史來看，發達國家政府職能演變的規律是：政府職能從以經濟性服務為主，逐步擴展到以社會性公共服務為主。

從目前我國的情況看，正處在這個轉折期，過去我們的政府，我們的官員，他們的主要精力用在經濟性服務上，對于GDP增長、政績工程、私人產品這些方面重視較多，相反對公共產品就重視不夠。隨著人民群眾公共服務需求全面快速增長、公民權利日益受到重視，加強社會性的公共服務就顯得尤為重要。我們的政府和官員應把主要的職能、主要的精力和財力集中到為老百姓提供更多更好的公共產品上，為市場主體提供公平競爭的環境上，為老百姓提供能夠維護他們合法權益的法律保障上，妥善協調市場經濟條件下的各種利益關系。

公共服務離不開體制保障。要以滿足全社會成員的基本公共需求為目標，為公民提供更多更好的高質量的公共產品和服務，就必須建立相應的保障機制——社會主義公共服務體制。30年的改革實踐證明，市場經濟可以在私人產品領域很好地發揮作用，但在公共產品領域中往往會出現“市場失靈”，“公共服務市場化”不僅難以解決公共產品短缺的問題，還會由此引發一系列的社會矛盾和社會問題，由此，當前我們必須加快建立社會主義公共服務體制，協調改革進程中各種利益關系，落實科學發展觀，為滿足人民群眾的公共需求提供重要的體制保障。

社會主義公共服務體制是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品和服務為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。建立社會主義公共服務體制，就是要通過黨和政府的力量實現公共資源的優化配置，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的某些缺陷。為實現良好的公共服務提供有效的體制保障。

二、加快社會主義公共服務體制建設是協調改革進程中各種利益關系的根本舉措

1.加快建立公共服務體制是解決全面快速增長的公共需求與公共服務不到位矛盾的內在要求。黨的十一屆六中全會提出的社會的主要矛盾在今天呈現出了它不同于過去的新反應：人民全面快速增長的公共需求、公共服務同公共產品的嚴重不足之間的矛盾。伴隨著經濟的持續快速增長，全社會廣大成員的公共需求也在全面、快速增長：一是增幅大，近幾年我國城鎮居民的總需求中個人公共需求年均提高的比重，相當于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。二是主體陣營擴大，不同于過去，現在廣大農民和城鎮低收入者也逐步在成為公共需求的主體。三是結構變化迅速，除了義務教育和公共醫療，廣大公眾對公共安全、環境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。

面對城鄉居民全面快速增長的公共需求，我國公共產品供給遠不能適應這個變化趨勢。由于政府轉型的滯后，各級政府對強化公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產品供給的體制機制尚沒有建立起來，這使得政府的公共服務功能相對薄弱。由此加快社會主義公共服務體制建設、推進政府轉型滿足全社會廣大成員的公共需求的內在要求，是落實科學發展觀、建設和諧社會的現實需要。

2.加快公共服務體制建設有助于緩解收入分配差距。當前我國已經成為世界上收入分配差距比較嚴重的國家之一，有效地緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距持續擴大的重要原因之一。相關的研究表明，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。目前，城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在城鄉居民享受基本公共產品方面的差距。縮小城鄉差距不是縮小城鄉經濟總量的差距，重要的是逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距，并通過公共服務來著重提高農村人口素質。通過加快社會主義公共服務體制的建立，為全體社會成員提供基本的公共產品和實現公共服務的均等化。

3.加快建立社會主義公共服務體制對化解轉型期的社會矛盾和建立和諧社會具有重大作用。隨著社會主義市場經濟體制的初步形成和不同利益主體的出現，合理的、正當的利益表達和利益訴求開始成為廣大社會成員、特別是困難群體的公共需求。比如，勞資關系在一定程度上失衡的深層次原因是勞動者缺乏基本的利益訴求表達機制。當前失地農民問題成為農村社會中一個突出矛盾，其中關鍵的問題在于農民土地權益得不到有效的保護。在農村基本公共產品沒有保障的情況下，失地農民的生產與生活均受到嚴重影響，從而引發了諸多矛盾。在這種情況下，加快建立社會主義公共服務體制將成為有效協調勞資關系、化解農村社會矛盾的一項基礎性工程。

4.加快公共服務體制建設對提高消費率、促進國民經濟健康發展具有重要作用。在市場經濟條件下，經濟增長的主要驅動力來自于消費。但這些年我國的消費率持續走低，這使內需明顯不足，并逐漸構成對經濟健康發展的潛在威脅。消費率下降的重要原因之一在于公共服務供給不到位，由此導致城鄉居民消費預期不穩，消費傾向下降。如果我們能夠因勢利導地擴大對城鄉居民的公共產品供給，改變基本公共服務供給中某些不合理的付費機制，就可以在啟動國內市場，尤其是農村大市場方面有所突破。就可以有效地改變我國當前投資、消費嚴重失衡的局面，逐步實現經濟增長由投資主導向消費主導的轉變，使我國宏觀經濟建立在良性增長的基礎上。

三、以基本民生問題為切入點，積極推進社會主義公共服務體制建設

1.必須充分發揮政府公共服務的主體作用

公共服務非競爭性和非排他性的性質決定了它不可能完全由市場自發提供，而是否應該由政府來提供，在不同的國家學說，政府職能觀以及不同學派之間都存著分歧，但出于歷史經驗、國家本質和社會正義的考慮，將公共服務視為政府的重要責任，應由政府部門提供或主導提供，已經成為一種基本共識。 公共服務不僅是政府部門的責任所在，更是政府部門的核心職能所在，公共服務的績效狀況往往是決定政府綜合績效的核心因素。為了確保“所有公民平等享受公共服務”，政府必須承擔公共服務提供主體的角色，建設公共服務型政府。

要建設公共服務型政府，政府公共支出結構就要做重大調整，公共支出必須要優先用于基礎教育、基本醫療保障、環境保護、社會安全網建設等社會性公共服務，以解決最基本的民生問題。我國近年在社保、衛生、教育等公共服務方面的投入僅占 16.1%，在公共事業方面投入嚴重不足，近年來雖然國家財政支出增長速度很快，基本保持在每年15％左右，但在科教文衛等方面支出占財政總支出的比例，從1992年至2003年卻基本沒有增長。因此下一步要以提供基本公共產品為重點完善公共財政體制，盡快完善轉移支付制度，使各級政府的財權與公共服務職責相對稱、財力與公共服務的支出相對稱。與此同時，把新增財政收入主要用于公共服務上，實現由經濟建設型財政向公共財政的轉型。

鑒于過去存在的一些問題，如中央與地方各級政府公共服務的責任分工不明確，有效的問責機制缺失，事實上造成了公共服務指標的軟化，一定程度上忽視了公共服務供給的有效性等，下一步應當盡快建立科學的中央、地方公共服務分工體制，按照構建社會主義公共服務體制的基本要求對中央和地方關系做進一步的調整，按照公共產品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應當主要負責公益性覆蓋全國范圍的公共產品的供給，以城鄉和區域公共服務均等化為重點，強化再分配職能。各級地方政府主要負責各自轄區內公共產品的供給，應當重點關注各自轄區內居民的實際需求，強化公共產品供給效率。

2.必須動員社會各方力量積極參與公共服務的供給

提供良好的公共服務，僅靠政府的力量是不夠的，在公共服務上政府唱獨角戲的弊端不言而喻，政府需要助手、兄弟和伙伴，那就是社會組織。社會組織是一個寬泛龐雜的概念，包括社團、中介，商會，以及其它社會自治組織。我國社會組織還包括“人民團體”（政府的任命體）。 社會組織和政府是互補的關系，是政府的兄弟伙伴、是助手，是政府的智囊團和人才庫，是糾正政府失誤的矯正器，是利益表達的高音喇叭，也是政府減肥的良藥。總之，社會組織能起到政府起不到、也不應該起的作用。政府的調控機制與社會的協同機制是可以互聯的，政府的行政功能與社會的自治功能是可以互補的，政府的管理力量與社會的調節力量是可以互動的。彼此完全可以形成社會管理和服務的合力。在美國，非營利組織及其服務在全部社會服務中的比例幾乎占所有社會服務的一半，甚至更高。美國政府和非營利組織的合作相得益彰。

但在我國社會組織還有待于進一步培育和發展。雖然，我國現已有近30萬家社會組織，但橫向比，我們只相當于發達國家9％，從每千人擁有的社團看，我國只是法國的1/90，是美國的1/40，比德國、日本、瑞典都要少的多。瑞典公民社會的參與率世界最高，擁有一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網絡。培育和發展社會組織，首先，應為社會組織的發展提供良好的法制環境，重視發揮社會組織在提供服務、反映訴求、規范行為等方面的積極作用，幫助社會組織提高管理社會公共事務的能力，為它們創造廣闊的發展空間。其次，社會組織自身應不斷完善體系，增強社會責任感與法制觀念，提高整體素質，樹立良好的社會形象，加強自律和誠信建設，逐步建立規范的自我管理、自我發展機制。第三，政府應加強對社會組織的管理與引導。通過建立完善的社會組織政策法規體系，加強與社會組織的聯系與溝通，引導社會組織向健康有序的方向發展。總之，有利于社會組織發展的外部環境與社會組織自身水平都需要完善。

3.必須綜合考慮公共物品的供給，實現基本公共服務均等化

為了維護國家的統一和凝聚力，雖然不少國家在憲法或基本法中，對保障一國居民享有基本一致的生活條件作出了規定。但明確將“基本公共服務均等化”作為國家政策目標，則屬于我國首創，具有重要的戰略意義。實行基本公共服務均等化，是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現實需要，是構建社會主義和諧社會的內在要求。

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必須提供的公共服務，其規定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。我們不僅要使全體公民享有基本公共服務，并要使全體公民享有的基本公共服務機會均等、結果大體相等，尊重社會成員的自由選擇權，本著范圍適中、標準適度的原則，在就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”，公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”，生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”方面，逐步實現均等化，這就是我們黨和政府提出的以人的全面發展為目的的基本公共服務均等化目標。

實現這一目標要注意三點：一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務的機會方面應該是均等的。二是全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。三是在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務，這是完全可以的，應該尊重這些社會成員的選擇權。尊重人民的自由選擇權與尊重人民享有均等的基本公共服務的權利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務的框架之內，也應想方設法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務均等化搞成計劃經濟時代的“配給制”。

4.必須建立科學的評估體系

隨著我國公共財政體制框架的逐步構建和完善，有關政府部門績效的問題已開始成為理論界和實務界關注的焦點。可是，迄今為止相關的討論更多停留在說理層面，全面系統的公共服務績效評價尚無先例。這一方面是因為政府部門具有的天然壟斷性，很少能感受到外部競爭的壓力，缺乏提高服務質量和整體績效、提升公眾滿意度的內在動力；另一方面是因為政府部門特有的公共性，決定了其績效評估中存在著更大的技術性障礙，突出表現在目標任務的多樣性、抽象性，產出難以量化等方面。評估政府的行為往往需要在公平和效率之間尋找平衡，這在客觀上也延緩了國內公共服務績效評價的進程。然而，當前的國內現實和國際環境都對加強政府績效管理、提升公共服務水平和質量提出了迫切要求，加快建立科學的公共服務績效評估體系，已經成為提高政府綜合管理能力的必然選擇。

（作者單位：廣東汕頭市委黨校）