官員拉票層級上移的政治解讀

隨著換屆過程中一件件拉票賄選事件的曝光，輿論對賄選官員的斥責不絕于耳。拉票賄選現象確實讓人深惡痛絕，但近年來日頻的賄選事件并不僅僅是簡單的官員道德問題，某種程度上，它更像是中國民主進程的必經階段，折射的是中國政治體制改革相對滯后帶來的困擾。

拉票賄選與民主

近年來，拉票賄選事件在中國的基層選舉中并不新鮮，但在這次地方黨委和政府換屆工作中，被中組部通報進入人們視野的拉票賄選事件似乎格外多。

據中組部的統計數字，從黨委換屆工作開展以來，中國各級組織部門共查核反映領導干部和選人用人問題的舉報2.5萬余件，經查屬實或部分屬實的舉報1844件，1968名責任人員受到組織處理、紀律處分或刑事處罰。

“賄選過去在基層比較普遍，主要是鄉鎮縣一級，現在則呈現明顯上升蔓延趨勢，這個信號說明以往的治理措施不得力，賄選沒有得到有效控制。但另一方面，這也說明中國的官員選拔正從過去的有舉無選向有選才能舉發展。從一定意義上說，賄選的出現也說明我國民主政治建設正在逐步發展，因為選舉正日益受到各方的關注和重視。”國家行政管理學院教授汪玉凱如是說。

拉票賄選現象的出現和中國民主進程密不可分。黨的十六屆六中全會提出要確立社會主義核心價值體系。公平正義就是社會主義的核心價值之一，民主則是通向公平正義的途徑。差額選舉實質就是競爭性選舉，而競爭性選舉是民主政治的根本標志和保證。

近些年來，從黨內到黨外、從地方到中央選舉范圍不斷擴大，選舉方式不斷改進，某種程度上，這是賄選現象愈演愈烈的背景原因。在十七大報告中，首次明確提出“黨的代表大會代表任期制”和“黨代表大會常任制”的黨內民主要求，并提出“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，提出改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式等等。在十七大代表的選舉中，就很好地堅持了差額選舉，并提高差額比例，各單位選舉差額比例不低于15%。在黨委換屆中，省區市黨委換屆的差額考察比例擴大到1∶2.4。因為有了差額選舉，也就有了某些人拉票賄選的可能性。這和選舉只是形式，實際上是上級委任制的情況下，某些人勢必要跑官要官，是一樣的。

賄選背后的政治精英博弈

官員升遷制度的設計對社會精英的導向作用很大。多年來，公務員系統一直是相對封閉的，而現在，這種封閉正在被打破。

隨著干部人事體制改革的推進，政府出現職位空缺后，經常會搞競爭上崗，并向社會公開招考，符合條件的都可以競選，同時通過公開考試發現有培養前途和發展潛力的后備干部并進行儲備。干部選拔制度逐漸由伯樂相馬變為公開賽馬，于是千里馬的數量有可能以幾何級數遞增。

原來因為制度設計不夠完善，基層公務員缺乏足夠寬闊的成長上升通道，許多優秀人才被阻斷在基層，近年，隨著制度不斷完善，基層在干部使用上也逐漸打破體制禁錮，更多的基層優秀人才開始有了順暢的上升通道。

黨外人士的比重也在提高。有統計表明，目前，各地擔任縣處級以上領導職務的黨外人士有3.1萬人，27個省區市和15個副省級城市配有黨外副省長、政協副主席、副市長，90%以上的市和87%的縣配備有黨外副市長、副縣長。2007年11月15日發表的《中國的政黨制度》白皮書，重新強調了中國的多黨合作制度，這意味著，中國共產黨將加強同民主黨派合作共事，民主黨派和無黨派人士將有更多管理國家的機會。而中共十七大也透出信息，“選拔和推薦更多優秀黨外干部擔任領導職務”。這客觀上也為官員的提升造成了壓力。

十六大以來，不少地方就開始努力拓寬選拔干部視野，到現在，很多地方已經逐步形成地域內外、體制內外、身份內外各類干部資源融會貫通的用人機制。政治精英經過幾次替換后，已經進入一個平面競爭的時期，每一個位子，都有眾多相類的人競爭，這樣的競爭必將異常激烈。社會上不斷涌現新的政治精英，更沖擊著原有的政治精英格局。

在傳統干部選拔機制中，干部的升遷路線很清楚，因為人員和編制都相對固定。當這個封閉系統被打破，傳統的干部提拔路徑變得模糊，官員升遷不僅面臨內部競爭，也面臨著外部競爭，越來越多的原有體制內官員開始看不清自己的升遷路線，影響官員職業發展的因素越來越變得不確定，于是每一次機會變得格外珍貴。這種心態之下，拉票賄選成為一些人的選擇。因為官僚體制必然是金字塔結構，中上層政治精英的競爭問題尤為突出，這導致賄選現象必然從基層上移。

規則時代的政治

自2005年12月中央辦公廳印發《中央紀委、中央組織部關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》和《中央紀委、中央組織部關于黨員領導干部述職述廉的暫行規定》后，兩年來中國有40多萬名縣處級以上領導干部進行了述職述廉，接受干部群眾的監督。

在這次換屆中，中共中央組織部發出通知，要求各地在人大、政府、政協領導班子換屆中，堅決防止和嚴肅查處拉票賄選等嚴重違反換屆紀律的問題，進一步營造風清氣正的換屆環境。并強調，對換屆期間特別是民主推薦和選舉中搞拉票賄選等非組織活動的，一經發現堅決查處，已經提拔的要從領導崗位上撤下來，觸犯法律的移送司法機關處理；對跑官要官、買官賣官、封官許愿、突擊提拔干部的，要排除出考察人選，已列為候選人的取消候選人資格并記錄在案，同時依紀依法嚴懲。

中央高層已布置中紀委及中組部啟動督查選派工作，督查組分赴各地，緊盯換屆工作，以確保公正、公開、民主、廉潔。

但這些都沒能阻住官員拉票賄選的腳步，賄選作為一種利益驅動的行為，只是靠道德批判和出臺法律規章，不可能從根本上解決問題，關鍵是選人用人的制度設計。

十七大之后的中國被稱之為規則時代。有分析人士認為，這次執政黨領導機構的換屆和其歷史上歷次換屆相比，呈現出來的一個最明顯的特征就是權力博弈過程變得更加“規則化”了。一個規則化的時代，既需要有完善的制度和嚴格的實施，也需要對制度的清晰界定。

隨著社會階層日益復雜，選民或代表的結構復雜化，分別代表業界、地方、城鄉等各方面利益，應該讓這些利益都有訴求渠道，讓這些人都得到合法表達。干部選拔任用工作雖然不斷趨于公開化、民主化，但目前仍未能從根本上克服相對封閉的缺點，參與推薦、考察、醞釀、決定的還是少數部門和少數人，群眾無法了解干部選拔任用過程中的真實情況。

早在黨的十三大就提出，國家公務員分作政務和業務兩類，政務類必須實行任期制，業務類則實行長期制。但因為種種原因，這一提法銷聲匿跡了，這也證明了干部體制改革推進之難。一般說來，政務類干部是選舉產生，而業務類干部多是任命產生，也就是現在說的選任制和委任制官員，這兩類干部必須區分開來，適用不同的制度，現在兩者界限還很模糊，這給制度的完善帶來困難。

表面看來，近年出臺了一系列干部體制改革的文件，幾乎形成了一個完整的理論框架，但實際上，在黨政領導干部選拔任用方面，《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》等一系列政策規章，都是對委任制黨政領導干部的任命與管理監督制度的探索。

對現有法律法規，在執行中也往往走樣。《組織法》第22條明確規定，“人民政府正職領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”而現實是，大多數時候，這些職務實行都是等額選舉。很多鄉鎮一級拉票賄選案例中，有不少是通過拉票手段將等額候選人選掉的情況。

2007年12月7日《人民日報》署名仲祖文的文章《讓“顯規則”取代“潛規則”》提出，探索實行民主推薦、民主測評結果適時適度公開和考察情況在一定范圍通報制度，探索實行讓推薦人選、候選人與推薦人、選舉人見面，介紹情況、回答問題或發表公開演說等做法。只有確立合理的“顯規則”，“潛規則”才無法滋生、繁衍。

（摘自《南風窗》）