地方“試水”生態補償金

“君住長江頭，我住長江尾，日日思君不見君，共飲一江水。”時過境遷，詩中描繪的“共飲一江水”的美好畫面，早已見不到了。如今，“一江水”早已飲不得，“江之頭”和“江之尾”也早已不是“一家人”。跨界水污染引發的糾紛不斷。因此，各地紛紛出臺本區域范圍內的生態補償金扣繳措施。

近些年來，一條河或一條江，上游幾乎都在污染下游，如果河流在省內，上游地區污染下游地區；如果河流跨界，上游省份污染下游省份，如河北污染山東，山東污染江蘇，江蘇污染浙江，浙江污染福建。對此，地方措施不約而同地聚焦于財政手段。

打響治污攻堅戰

2008年初，河北省宣布試行生態補償金扣繳政策，即“水質超標，扣財政的錢”。具體做法是，在該省子牙河水系的主要河流實行跨市斷面水質化學需氧量目標考核，省政府將對跨市斷面水質超標的城市進行通報批評，并由省財政部門每月按照考核斷面水質超標倍數和扣繳數額，直接從該設區市財政扣繳。這些“扣繳”財政部分，作為子牙河流域水污染生態補償資金，專項用于水污染綜合整治的減排工程。河北環保局副局長楊智明對此的解釋是，“目的是強化地方政府對環境質量負責，對企業監督管理的責任。”“直接撼動地方財政命根的做法，很有威懾力。”一位環保專家對此分析，“尤其是財政吃緊的地區。”如按上述規定計算，以去年的水質考核結果看，過境河流較多的石家莊可能面臨將近4000萬的“罰單”。

河北環保局表示，該政策如果在子牙河流域試點成功后，白洋淀流域等地區也將嘗試這一做法。

與河北做財政“減法”相比，浙江生態補償做了財政“加法”。

3月初，浙江宣布，除了寧波市以外，處于浙江省八大水系源頭地區的45個市、縣(市)每年將獲得不同額度的省級生態環保財力轉移支付資金。浙江這一做法的特點是，轉移支付的資金從省級財政收入“增量”中籌措安排，省政府沒有觸動中下游市、縣(市)的財政體制既得利益。這種財力轉移支付的資金總量一年一定，并列入當年省級財政預算。進入財政預算，意味著建立了生態補償的長效機制。

除了上述公共財政措施，其他地方也在嘗試市場化補償方式。如云南省正在醞釀補償新政，即把水電開發和礦產開發過程當中提出一部分資金作為生態補償、生態恢復的所需資金。

此外，江蘇、浙江、河北、遼寧規定，每個地區的出境水必須達到標準，超標要罰，罰款給下游，作為生態補償。目前，遼寧跨市界河流干流出市斷面的超標倍數最多是1.5倍，支流斷面的超標倍數最多在3倍左右。按照處罰標準計算，干流的上游市每年最多給下游市的補償金為近千萬元，而支流的上游市給下游市的補償金最多為700余萬元。

生態補償利益鏈難題

環境保護部環境與經濟政策研究中心副主任任勇表示，早在2006年8月就提出了完備的生態補償政策框架，然而，“怎么補、誰出錢、區域間如何協調”等一系列制度和技術難題困擾著該制度的全面建立。同時，政府主導還是依靠市場解決也一直存在爭議。任勇建議，區分每項生態補償的利益關系，分別發揮公共財政和市場機制的作用。

2007年，全國政協人資環委與農工民主黨聯合進行了地區生態補償的跟蹤調研，得到的結果是，目前推行生態補償的方式依然是“三為主”狀態，即項目補償為主、行政化補償為主、縱向補償為主。

這種補償方式下，一個原本系統性的問題被分解成部門主導、目標割裂、資金分散、效果打折的零散、短期行為，一個需要各級政府、企業和社會廣泛參與的行動，蛻化為主要由中央獨自負責，中央獨力支撐的畸形局面。

“這種狀況，既不能充分發揮市場和社會的積極性，也不利于改變相關責任人的觀念和行為方式”，提案稱。“政府和市場的作用，主要取決于補貼類型，即受益主體多少。”任勇表示，這一問題并不難解決，核心思路是明確利益關系。他依次列出了全面解決的方案。

環境違法不只罰款那么簡單。今年河北人大會上“雙三十”縣市企業代表做出的承諾，更是強硬到不環保就罷官的程度，節能減排實行“一票否決”。該省確定了三十個重點縣(市)和三十家能耗大的國有大中型企業，制定節能減排工作目標，三年內必須完成達標任務，否則自動引咎辭職，企業負責人依法處理。

扣繳數額最高達300萬元，專項用于水污染綜合整治工程。資金由該省財政廳執行扣繳，專項用于水污染綜合整治的減排工程。河北省子牙河白洋淀環境保護督查中心也隨后成立。確定14個主要河流跨市斷面，完不成任務的市、縣領導將被“一票否決”。

激勵與約束雙管齊下

生態補償金扣繳制度，是完善生態補償制度建設的有益探索。這種約束性手段將促使各地加大水污染防治力度，最終達到改善全流域水環境質量的目的。

生態補償金扣繳制度將各跨市斷面水質的改善情況與各市政府的政績考核和財政收入掛鉤，是對各地政府以及上下游地區的利益進行制衡的一個有效手段。首先，將斷面水質改善情況作為對當地政府環保工作目標考核的重要內容，這就直接關系到地方領導的“官帽子”，將迫使地方政府努力行使環保第一責任人的職責，想方設法加大治污力度，確保斷面水質達標。同時，生態補償金扣繳數額的多少將直接影響地方的財政收入，直接關系到地方的“錢袋子”。要想不扣錢或少扣錢，只有加大治污力度，努力改善河流水質。

實施生態補償金扣繳制度有利于全流域統一治污。當前，由于行政區域的分割和地方保護主義的羈絆，現有流域治污模式導致了各地水污染防治工作步調不一致、力度不一樣。由于水是流動的，上游不治污，下游再努力，水質也難以有根本性的改善。實施生態補償金扣繳制度可以更好地形成“上下游治污一盤棋”，統籌安排整個流域污染防治工作，形成上下游共同治污的局面，切實提高整個流域的治污水平。

生態補償正在成為推進區域協調發展、促進各地共同保護環境的重要經濟手段。當前，這項制度仍然處于探索建立階段，希望更多的地方從自己的具體情況出發，因地制宜，制定相關政策，形成激勵和約束機制，為完善這項制度提供經驗借鑒。（河北省環保局王宏亮提供部分資料）