大部制改革未到位

改革棋子的落定小范圍先行試點

歷經5次“國務院機構改革”，3月11日，中國政府推出了第六次機構改革“大部制”方案。國內外媒體對此次改革稱之為“大手術”。整合后的部委將由現在的28個減為27個，新組建5個大部。分別是工業和信息化部、環境保護部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部。

這般格局自然有其脈絡。目前我國政府機構存在的一個不足是，微觀管制過多，宏觀經濟管理、市場監管部門、社會管理和公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編制上比較薄弱。另一不足是政府機構分工過細、性質趨同、職責交叉。而要解決這些問題，實現服務型政府。大部制無疑是個很好的抓手。

社科院工業經濟研究所研究員周民良稱。從制度設計看，與其說這次是“機構改革”，不如說是“機制改革”：強調的非“精兵簡政”，而是分離“決策權”與“執行權”，創造一種新型的政府架構。但因事涉復雜，不可能一步到位。大部制改革第一階段整合的是問題比較突出、大家認可度比較高、整合風險比較小的領域。

提出大部制最早始于中央十七屆二中全會，改革需要從易到難逐步推進。國家行政學院公共管理教研部的教授汪玉凱鄭重地告訴記者： “目前的改革還不能叫大部制，主要是各部門職能整合。從部門數量看，只比原來減少了1個。而著眼于權責劃分、理順關系，顯然比只盯著精簡了幾個部門更重要。”

看來，此次機構改革只是邁出了第一步。

大部制完整版2018年實現

此前呼聲較高的“大農業”、“大文化”、“大金融”均未進入此輪調整，能源部尚未成立。改革下一步走向何方?未來的機構改革將如何進行?顯然真正的挑戰才剛剛開始。為此，機構改革方案的參與者給出了答案。

“大部制改革，這只不過是個開始!”中國人民大學毛壽龍教授認為，盡管目前仍有27個部，但是對當前存在的突出問題已作出了回應，這點值得肯定。比如能源問題、環保問題、住房問題。毛壽龍此前上交過相關課題研究報告。從公布的改革方案看，很多先前有呼聲的改革措施并沒實現。“2018年才會出現真正的大部制。”毛壽龍堅稱。

毛壽龍還說，大的改革5年一次，未來5年只有小變化。一般換屆后的首個5年會比較謹慎，第二個5年步伐會大一些。而“在此期間，小調的可能性較大”。毛壽龍認為，這些小調整包括，能源與環境、建設部門合成一個資源與環境部；農、林、水利部合并等等。根據他的建議。大部制改革可以分兩個階段進行，即2008年開始逐步推進公共服務領域的機構改革；到2013年，再進行更深層面的改革。中國政法大學黨委書記石亞軍也認為，此次改革帶有“漸進”色彩。從2003年的28個部，到2008年的27個部，5年減掉1個部，“如按照這個速度減下去，確實有點慢了”。

如果如毛壽龍、石亞軍等專家所言。到2018年才可能出現完整的大部制，這與“到2020年建立起較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標”是相吻合的。

“行政三分”牽動全局

隨著“大部制”改革的推進，部門整體權力將被放大，接下來要在行政系統內部探索施行決策、執行與監督三權分離。目前，大部制需要秉持的基本原則還很難塵埃落定。

中山大學政治與公共事務管理學院院長任劍濤教授表示，這次改革延續了漸進邏輯。好處是容易找到起點。但一旦面臨改革的結構性難題時，就有理由擔心是否能順利推進。即使在經濟領域，一旦涉及到強大的利益集團，都很難合并。更何況通過重組重新定位整個政府功能。

“行政三分”的設計架構有兩種，一種是中國目前期望實行的內生結構，即在行政權內部進行決策、執行、監督三權分割。另一種是外生的。決策權交給國家權力，行政權留給政府權力，監督權留給司法。現在我國走的是內生結構的道路。它所要克服的障礙之一是，行政部門以效率為導向，內部的“行政三分”可能導致行政效率難以因為大部制的改革而得到相應提高。

此外要提防落進一個圈套。原來的小部門相互牽扯的利益是利益的小切割，現在大部委有可能在全國范圍內把某個領域控制起來。使大部委之間的利益更難以撼動。 我國探索的這種“行政三分”需要進行精心設計，不能讓有的部委決策，有的部委執行。這不能改變小部委制的利益分割問題。應該是在一個部門內部，政務官負責決策。事務官負責執行，同時也進行內部監督。這樣的“行政三分”才有真實意義，而統計局、審計署、監察部等負責外部監督，各個部門之間的制衡形成一個大的布局。

政府職能轉變還未到位

實際上，自新中國成立，以精簡機構為目的的行政機構改革從未停止。但因為政府機構過于龐大。部門利益復雜，使改革遇到了不小的阻力。政府改革要“革”自己的命，砸碎自己的飯碗絕非易事。五輪改革也不得不經歷著“精簡一膨脹一精簡”的過程。

這個阻力的根源，就是近年來日益嚴重的政府部門利益化。實際上，也正是政府部門利益化，才導致職能交叉的現象。商務部研究院研究員馬宇指出。出現“八龍治水”的現象，原因在我們的制度困境： “一切的根源在于政府部門有權無責，權力沒有制約，責任無從追究。”

這段犀利的語言符合人們對政府的經驗印象，這段描述也讓人們能夠輕松理解，任何一個部門都不愿意放棄現有的職責——因為這職責就是權力，不包含責任；因此任何一個部門都不愿意在大部制改革中“挨刀”。可以合理地推斷，這便是大部制改革必然要面臨的考驗和困難。從這個意義上講，大部制改革有著非常積極的試驗意義，這是國家最高權力第一次直面政府內部的利益格局。面對由行政權力衍生出來的特殊利益集團。直面并且試圖改變它，這是一次交鋒。

2008年的改革方案。在轉變政府職能方面。除了體制性改革舉措外，還從功能性角度明確了改革的方向。其中幾點尤其值得注意。

一是明確中央政府和地方政府職能方面的分工。中央政府要加強對經濟與社會事務的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務的能力。這一提法還是相當對癥下藥的。這次文件明確將提供公共服務的職能主要交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任。

二是專門提到改革政府在監管、執法、市場準入方面的行為。近幾年來，社會各界，尤其是經濟界對政府職能的擴張有許多批評。政府部門通過資格認證、市場準入、監管等手段，將許多權力攬在政府部門手中，制約了市場經濟的發展，干擾了市民社會的運作。這次文件明確提到這些方面的改革目標，有強烈的針對性。

從這個層面去理解，剛剛出臺的大部制只能算是邁出了一步。這也意味著，我們的執政黨已經開始針對這一現象嘗試做改革，我們希望這種嘗試最終引向問題的根源。