公務員聘任制實施的困境分析及對策

摘要:自2006年《中華人民共和國公務員法》實施以來，聘任制作為改革的亮點之一開始在深圳、上海兩地試行，并且因為公務員的“臨時身份”以及高薪聘請備受爭議。聘任制作為以打破公務員永業(yè)制和穩(wěn)定性為目的的改革方式，由于利益沖突、實際制度的短缺、改革步伐過小等原因?qū)е缕溉沃频膶嵤┯龅椒N種困難。

關(guān)鍵詞:公務員 聘任制 制度短缺

The Difficult Position Analysis And The Countermeasure

Of The System Implementation In The Official Appoints

YUANHuiCHENZe-yu

（wuhan university hubei xinzhou，engineer Sichuan Renshou）

Abstract:\"The People's Republic of China Civil service laws\" have implemented since 2006， co-operation manufacture for reform luminescent spot from the very beginning in Shenzhen， Shanghai two place implementations， and because the official “the temporary status” as well as the high salary invitation prepares was disputed. The co-operation manufacture for take breaks the official perpetually held fields system and the stability as the goal reform way， because the conflicts of interest， the actual system short， the reform step excessively is small and so on the reasons to cause the co-operation system the implementation to encounter all sorts of difficulties.

Key words:public servicerecruitment through invitation system shortage

新公共管理理念興起以來，西方各國都進行了一場大規(guī)模的行政改革運動，在全球掀起了改革的浪潮。這股浪潮也推動了公務員制度的改革，“職位常任”的原則受到質(zhì)疑，聘任制作為私部門的管理方法被引入公共部門。在這場改革中，許多國家對公務員制度實行了重大的變革，對原來公務員的政治中立、職務常任進行了大幅度的調(diào)整，大力推行政府與其工作人員之間的聘任關(guān)系。2006年我國頒布的《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），也正式對聘任制做出了法律規(guī)定。在各地對聘任制的實施陸續(xù)展開的同時，也暴露出了一系列的問題亟待解決。

一、文獻綜述

公務員制度改革的目的是要建立開放、靈活的政府，在新公共管理的理念基礎(chǔ)之上，學者們提出的觀點是：公務員制度中的永業(yè)制和穩(wěn)定性傳統(tǒng)必須被打破，對人才的選拔將走向開放式管理。《公務員法》對聘任制做出了相關(guān)的制度設(shè)計，規(guī)定了聘任制的使用范圍、選聘方式、聘任原則、管理方法以及仲裁制度，這些制度設(shè)計是實行聘任制的重要依據(jù)。

目前我國理論界對聘任制的研究主要集中于《公務員法》中相關(guān)法律規(guī)定的關(guān)注。一些著作對聘任制的制度設(shè)計做出了詳細的論述，指出公務員聘任制是來自于現(xiàn)代企業(yè)對職員進行合同管理的經(jīng)驗，越來越多的適用聘任制公務員，是一種淡化職業(yè)化、強調(diào)專業(yè)化的發(fā)展趨向。大多數(shù)的學者也指出，目前委任制是我國公務員最基本的任用制度，聘任制只能為公務員的入口開啟一道門縫，并不適宜全面推行。

另一個關(guān)注的角度是聘任制的落實。聘任制的核心不是聘任，而是精兵簡政，通過對人才的靈活化管理，使公務員能進能出，提高競爭意識。因此聘任制在實施過程中，并不是單個的制度在運行，它需要在行政體制改革的背景下，與更多的制度配套實施，從而發(fā)揮優(yōu)勢，防止改革走樣、流于形式。在深圳、上海率先試行聘任制的過程中，也需要更多的針對聘任制具體問題的理論探討。

二、聘任制實施的困境分析

行政改革不僅是政府部門職能和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，更是一場重大的社會結(jié)構(gòu)變革，制度的重新安排意味著利益的巨大調(diào)整，這種調(diào)整必然會遇到那些不愿放棄原有既得利益或不能理解改革能給他們帶來長遠利益的人們的阻礙和抵抗。政府一方面作為行政改革的強制主體，另一方面它又是改革的對象，即強制客體，因此改革的工作人員將有可能利用其在行政改革中的主導作用，根據(jù)所掌握的信息，做出個人或部門的成本利益分析，從個人或部門利益的最大化出發(fā)做出與改革整體制度變遷相沖突的行為。我國公務員任用制度中，公務員任用的主要方式為選任制、委任制和考任制，聘任制是以打破公務員的職位穩(wěn)定性為目的，這種彈性化的用人制度，是對傳統(tǒng)公務員制度中常任制原則的挑戰(zhàn)，它的出現(xiàn)對常任制產(chǎn)生的沖擊，將使改革受到阻礙。在改革過程中，公務員作為改革的參與者，其對待改革的態(tài)度直接影響著改革的成果。相關(guān)知識的積累和進步能夠提高人們認識制度的能力，減少改革成本。但是公務員隊伍中現(xiàn)存的傳統(tǒng)的行政行為及思維習慣，都不利于聘任制改革的順利推行。

制度短缺，實際制度的供給不足可能會導致改革方案的扭曲。新制度的實行必須根植于本國的制度環(huán)境，相容于非正式規(guī)則，這就是制度的內(nèi)源性。政府的任何一項制度安排，都必須遵循這個規(guī)律。但我國在行政體制改革中存在著較為嚴重的制度短缺現(xiàn)象，所謂制度短缺是指制度需求與制度供給不均衡的狀態(tài)。聘任制作為一項從現(xiàn)代企業(yè)引進、并在國外公共部門的改革實踐中取得成效的任用制度，在我國第一次被寫入《國家公務員暫行條例》之后因為種種困難并沒有付諸實施，《公務員法》作為母法，為聘任制設(shè)計了一個制度框架，但沒有對具體實施細則做出解釋和規(guī)定。新公共管理運動興起以來，世界范圍內(nèi)的公務員制度改革就以打破永業(yè)制、引入競爭機制為特征，以美國、新西蘭為首的聘任制改革為公務員隊伍注入了新的活力。我國的公務員制度成長于特定的制度環(huán)境和制度遺產(chǎn)之中，“官本位”、“鐵飯碗”思想的影響依然強大，西方國家公務員制度改革中全面推行的公務員聘任制的經(jīng)驗還無法在國內(nèi)推廣，國外的制度體系不能用來擴充我國公務員制度，我們只能通過漸進式改革的方式在部分崗位實行聘任制，不實行改革選擇集的彈性化，從而表現(xiàn)為制度的短缺。我國對聘任制的經(jīng)驗來源于前期政府雇員制的實踐，從政府雇員制的摸索到聘任制的試行，實際制度的短缺引發(fā)了制度落實的困難，導致改革結(jié)果的不可預期。

改革的步伐過小，其成果也因為漸進式的改革理念無法在短期內(nèi)獲得。公務員制度改革作為政府部門的一場自我革命，自改革以來取得了顯著的成績。但是，為了維持公務員隊伍的穩(wěn)定，同時也是實際變革中存在著種種約束，聘任制在《公務員法》中規(guī)定，僅僅只對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制，并且需要省級以上公務員主管部門批準，聘任制改革在我國只是謹慎的拉開一條門縫。

三、推行聘任制的對策建議

聘任制的目的是向政府部門引入市場競爭機制，具有時限性、自愿性、契約性等特點，它是在被聘用者和聘用者雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，規(guī)定聘用期限并簽訂聘用合同，是一種開放靈活的用人方式，聘任制推行的宗旨是吸引優(yōu)秀人才，解決公務員能進不能出、缺乏活力等問題，彌補委任制的不足，在一定程度上適當節(jié)省用人成本，提高行政效率。在聘任制的具體實施辦法的設(shè)計中，必須兼顧各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮聘任制的優(yōu)勢，與當前公務員制度實現(xiàn)最好的結(jié)合。

完善聘任程序。公務員法規(guī)定機關(guān)可以采用兩種方式選拔合適的聘任人選：一是公開招聘，另一種是直接選聘。深圳市發(fā)布的《深圳市行政機關(guān)聘任制公務員管理試行辦法》中規(guī)定：招聘聘任制公務員一般實行公開招聘，專業(yè)使用面較窄，應聘人選來源較少且難以形成競爭，或者其他性質(zhì)特殊的專業(yè)類職位，經(jīng)市人事部門批準，可以采取選聘方式招聘，市人事部門可定期公布采取選聘方式招聘的職位。在初次聘任制公務員聘任中深圳市采取的是公開招聘，成功聘任到公務員41名。上海浦東則首次采用選聘方式聘任到5位專業(yè)人才，工資遠遠高于委任制公務員。聘任制公務員的工資制度采取的是協(xié)議工資制，因此在招聘環(huán)節(jié)必須采用公開、透明、科學的方法、嚴謹?shù)闹贫却_保能夠選聘到優(yōu)秀的人才，避免招聘過程中出現(xiàn)權(quán)力尋租。當公務員崗位出現(xiàn)空缺時，應當公開發(fā)布招聘信息，對空缺職位進行職位描述，提出應聘條件，使每個應聘者都清楚的知道錄用工作的具體程序，用人單位組織審查小組對申報者進行審核，及時公布面試情況及錄用工作細節(jié)，以接受社會的監(jiān)督。應聘者或社會公眾對面試情況如有不滿意的，可以向仲裁委員會投訴，防止用人腐敗。

加強對聘任制公務員的管理。首先，建立合理的業(yè)績評估、監(jiān)督制度，聘用制公務員的考核、晉升等多個環(huán)節(jié)都需要有科學的依據(jù)，進行嚴格的論證，對其進行科學化、社會化、專業(yè)化評價，每個環(huán)節(jié)都要有嚴密的程序規(guī)定，其步驟、方式和時限等相關(guān)的條件都必須有詳細規(guī)定并向社會和聘任制公務員公開，接受社會的監(jiān)督，建立可操作性強的相關(guān)救濟制度。其次，建立合理的晉升、激勵機制。目前，深圳、上海兩地試點機構(gòu)都明確表示，聘任制公務員不執(zhí)行公務員法有關(guān)錄用、考核結(jié)果使用、職務任免、職務升降、處分、初任培訓、交流、工資、辭職、辭退、申訴等規(guī)定，聘任制公務員身份與其他公務員不同，績效結(jié)果的使用也不盡相同。聘任制公務員尤其是有專業(yè)特長的公務員，大多要求有相應的工作經(jīng)驗，他們不僅僅是為高薪吸引，同時也希望在政府的工作平臺上有所建樹。對他們在政府內(nèi)的職務晉升、工資等激勵機制應當做出特別規(guī)定，保證優(yōu)秀的聘任制公務員有通暢的升遷渠道和有效的激勵機制，能夠更積極的為政府部門服務。

確保聘任制公務員退出機制的暢通。公務員退出機制由于監(jiān)督、競爭、考核機制乏力，社會保障體系不健全等，阻滯了公務員隊伍的新陳代謝，加大了政府的用人成本。出口不暢、能進不能出是我國公務員管理的“瓶頸”，嚴重制約了公務員隊伍的發(fā)展。聘任制有助于推動機關(guān)人員能進能出，減少長期激勵、福利制度帶來的弊端，但如果只解決“進”的問題，而無法關(guān)注“出”的問題，結(jié)果可能是會反倒增加行政成本。2008年中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》提出，要建立公務員正常退出機制。在聘任制試行階段，防止聘任制公務員演變成終身制是最重要的工作之一。為了健全用人機制，增強公務員隊伍的活力，在公務員的退出機制上更靈活，并且保證聘任制發(fā)揮人才管理優(yōu)勢，就必須建立健全的績效評估機制，加大外部監(jiān)督、考核力度，對聘任制公務員的工作績效、合同的遵守由用人單位、第三方機構(gòu)做出專門評價，對不合格、違反合同的聘任制公務員堅決辭退，保證退出機制的暢通。

四、結(jié)束語

聘任制公務員的討論在我國理論界并不陌生，但是在各級政府的具體實施過程中尚屬新生事物，許多體制性的因素還有待解決。聘任制公務員優(yōu)勢的發(fā)揮需要建立在行政體制改革的基礎(chǔ)之上，不僅需要實際制度的支撐，還需要市場人才流通機制的健全、整體公務員思想觀念的轉(zhuǎn)變以及各級地方政府的支持。公務員聘任制是我國公務員任用制度的一次創(chuàng)新，我們期待聘任制在走上正軌之后，為政府帶來更多的優(yōu)秀人才、為公共部門人力資源管理的考錄、管理、辭退等制度帶來更多創(chuàng)新之舉。

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