論高校管理行為的可訴性

[摘要]近年來，高校與學生之間的訴訟案件不斷增多，我國現有立法對這些糾紛能否或哪些糾紛可以通過訴訟途徑得到解決尚未明確。本文試就高校管理行為的性質及其可訴性進行探討。

[關鍵詞]管理行為 可訴性 正當程序

自1996年劉燕文起訴北大拒發博士學位開始，隨著高校學生權利意識的增強，為維護自己的權益而狀告母校的事件逐年增多。這對大多數仍固守傳統的管理思想、管理模式和管理方法的高校來說，是一個嚴峻的挑戰。這些案件，均引起了國內外媒體和社會輿論的強烈反響，一時間讓各地教育行政部門和廣大高等院校負責學生管理的工作人員無不談“訟”色變，也迎來了教育部修訂新的學生管理規定和各高校紛紛據此修訂本校學籍管理等內部規章制度的高潮。

對于高校不斷被推向法院被告席的現象，高校、學生、教育行政管理部門和法院各有自己的看法。高校認為司法權在過多地干預其“自主管理權”；學生認為高校的管理權沒有制約，已越界侵害到其受教育權等基本權利；教育行政管理部門認為對高校的自主管理權既放任不得又不好介入過多；法院認為高校的主體性質模糊，高校與學生之間的關系復雜多重，在目前法律尚無定論的情況下，有理由拒絕那些無法判斷受案范圍的案件。高校的管理權限（行為的合法性）和權能（行為的性質）不明是高校與學生之間糾紛不斷產生和糾結不清的原因。筆者試從學生權利能否通過訴訟途徑獲得救濟，換言之，高校的管理行為是否具備可訴性角度作探討。

一、高校的主體性質和管理行為性質

高校管理行為的可訴性是指高校的管理行為可以納入法院的受案范圍，學生對學校的管理行為和結果不服，可以請求司法救濟。行為是否可訴，對法院來說關鍵看它是否屬于司法審查的范圍；對學生來說，是明確能否以行政案由提起訴訟或是民事案由提起訴訟。這是由高校的主體性質和實施管理行為時所涉的法律關系決定的。

“學校不是行政機關，不能作為行政訴訟被告”的觀點在法院長期存在。這使高校長期以來喪失行政訴訟的被告資格。根據特別權力關系理論，高校是特別權力關系作用的領域，可以在法規授權之外通過自主規定的內部規則自行調整內部事務。這一理論建立起一種以主體雙方法律地位不平等為基礎的內部秩序，使高校的管理行為不具有可訴性。隨著憲政理論、人權保障理論和依法治國理論的發展，特別權力關系理論逐漸弱化，法院突破禁區受理高校管理學生糾紛已不在少數，遺憾的是沒能對管理行為的可訴性進行說理。對高校主體性質的模糊處理，無法從理論上解決高校的行政訴訟被告資格問題。

高校由于其自身的一些特點，它的社會身份復雜，使其法律地位較難理清，與學生之間的法律關系更難一言以概之。高校這一主體應當如何界定？高校不是行政機關，就不能提起行政訴訟嗎？

大陸法系國家一般將高校歸屬于公立公益機構的一種。所謂公立公益機構，是指“在特定的范圍內能提供一種或多種專門的公共服務的機構”，如國家醫療單位、公立教育機構、農業與商業機構、與公共工程相關的機構、與銀行和經營業務相關的機構等等。按照這一理論，高校不應是以營利為目的的企業法人，而是一個負擔特定目的提供專門服務的行政機構。中國目前的理論界和實務界大都將高校定性為事業法人，主要依據的是《民法通則》和《中華人民共和國教育法》的有關規定。《民法通則》將法人分為機關法人、事業法人、社團法人和企業法人。社團法人是由自然人或法人自愿組成，從事社會公益事業、文學藝術活動、學術研究、宗教等活動，經民政部門核準登記后取得法人資格；機關法人依據組織法經上級權力機關或行政機關批準而設立；企業法人依據民商事法律經工商行政管理部門批準設立；事業法人依據《事業單位登記管理暫行辦法》經教育行政部門審批設立。根據《中華人民共和國教育法》對設立高校的相關規定來看，高校是一個事業法人，而不是行政機關。

受到舊體制的影響，高校總是不知不覺將自己當作準行政部門，其管理模式也參照行政管理的科層命令式。筆者認為：

首先，高校與學生之間的行政管理關系確實存在。由于高校的任務是向社會提供教育，而教育又是一個公共產品，所以高校不可能不涉及到“公權力”的行使。所謂公權力是法律法規授予國家機關或其他組織管理社會公共事務的權力，這種權力通常具有強制性和單方性的特點。如給予學生處分、進行學籍管理等就屬于高校依據行政法規和行政規則單方面、強制性地限制或剝奪學生的權利，兩者因此產生的法律關系應當屬于行政法律關系，高校和學生之間的地位是不平等的，不存在自愿或平等協商的問題。

其次，高校不具有行政機關的資格，法律賦予它行使一定行政管理職權時，它實質上是國家教育管理機關的延伸組織。行政機關作為行政主體的最主要組成部分，是依照憲法或行政組織法的規定設置的，行使國家行政職權的國家機關。高校它不是國家機關，不能以自己的名義行使國家行政職權，因而不具有行政主體資格。高校經常誤入行政機關的行列，是因為它的特別之處：能夠因為法律、法規授予其行政職權而獲得行政主體的地位。如為了加強我國的教育管理，法律法規將一部分教育行政管理職權授予高校行使，高校實質上成為國家教育管理機關的延伸組織——因國務院學位條例授予其學位授予權而取得行政主體資格；因《教育法》第21條取得原屬于國家和國家教育行政部門的頒發畢業證書的資格。所以，我們經常提到的高校的“自主權”是國家、政府逐漸下放對高校的部分支配權而形成的，它與行政機關的區別在于它的一定行政職權的行使不是固定和基本的，并非其本身的職能，或者說，它行使一定的行政職權只是基于具體法律法規的授權。高校的“自主權”是必須根據公認的合法性原則及合理性原則行使的公權力，由此產生的高校與學生之間的糾紛，學生可以依法向人民法院提起行政訴訟，但高校不可對學生提起行政訴訟。

最后，高校與學生之間存在多種法律關系，不同的法律關系決定了不同的救濟途徑。在高校這個小社會里，除了行政法律關系，還存在著多種法律關系，有民事的（如收取學費、提供教學與生活服務、給予人身財產安全保障等），有刑事的（如學生聚眾斗毆擾亂教學秩序、盜竊學校財物等情節嚴重已觸犯刑律），有內部管理關系（如對學生儀表、作息時間、宿舍管理、獎學金發放等制定內部規則）。在傳統上，高校統管著學生的一切（包括私生活），我們習慣于從管理與被管理者的角度去審視高校與學生之間的關系，自然得出兩者應當是一種行政管理關系。但如今，“什么都管”的思維已不再適應社會的進步，高校也愈來愈意識到管得太多、太寬對自身的發展未必是一件好事，反而造成管理上的“掣肘”。因此，提出新形勢下從教育者和受教育者的角度可以將高校與學生之間的關系基本確立為一種實質上平等的民事法律關系。有人質疑：在目前的教育體制下，許多事情并非單一的民事方法所能解決的，一旦遇到學校可以不管或無權管而法律還“管不著”的情況，該如何解決？筆者認為，這個空白應當由立法上清晰學生的基本權利和學校管理行為的性質來填補。當一個訴訟提交到法院，法院因無法判斷其歸屬于民事訴訟還是行政訴訟就干脆說不能受理，這無疑是荒謬的。有權利必有救濟，并且不同的法律關系則決定不同的救濟途徑。

綜上所述，高校應當是一個多種法律關系并存的事業法人：作為教育服務的提供者，它與學生形成合同性質的民事法律關系，在這種法律關系中，雙方是地位平等的民事主體，應當受到民事法律的調整；作為法律法規授權的管理者，因履行某些行政管理職能，它與學生形成行政法律關系，在這種法律關系中，雙方的法律地位是不平等的，由此產生的高校與學生之間的糾紛，學生可以依法向人民法院提起行政訴訟，但高校不可對學生提起行政訴訟；作為法律法規授權之外的內部規則的制定者，它自行調整內部事務，具有終局的管理權限，由此產生的糾紛，學生可以向高校或其行政管理部門提出申訴。

高校主體性質的多重性決定了高校實施的管理行為（包括高校在享有教育管理權利、履行教育管理義務時所實施的所有行為）不僅僅是一種行政行為，還有民事行為和內部的自律行為。但不是所有管理行為都是可訴的，也不是對所有管理行為只能提起行政訴訟。

二、高校管理行為可訴性的標準

判斷高校的哪些管理行為可以納入法院的受案范圍，即界定司法權介入高校管理的程度。筆者認為，司法審查與高校的特別權力關系領域之間應當保持適度的距離，在確定行為可訴性的標準時應當保留高校合理的自治空間和自治權限。

1.可訴性民事行為

根據我國民事訴訟法的規定，平等主體之間因財產關系和人身關系提起的訴訟屬于民事訴訟的受案范圍。平等主體之間（高校作為教育服務的提供者，學生作為教育服務的消費者），任何一方提起民事訴訟，必發生了法律上的權利義務之爭，沒有權利義務內容的糾紛是不可訴的。

高校的招生行為實質是高校與學生締結民事合同的行為：高校向社會公布的招生簡章是要約邀請，它對招生簡章上內容的真實性和確定性負責；學生認可了招生信息（學制、專業、學費等）報考該校的行為是向高校發出要約，一旦發出不得變更和撤銷；高校根據學生報考志愿和統考成績決定是否錄取和錄取的專業，發出錄取通知書的行為是承諾。這一合同的成立，使高校與學生之間圍繞這一合同的糾紛都可以轉化為普通的民事糾紛，高校與學生之間的權利義務是對等的，任何一方違約都應承擔民事責任。如高校提供的招生簡章內容不實（隱瞞學歷層次、夸大辦學條件、獎金等優惠政策的許諾沒有兌現、提高收費標準等），學生可以欺詐為由請求高校承擔締約過失責任；學生收到錄取通知書后沒有履約報到，高校可以違約為由請求賠償損失。

此時司法權處理的只是民事糾紛，審查的是雙方的主體資格是否合法、意思表示是否真實，至于民事行為的合理性（錄取分數線確定、專業設置是否合理等）屬于高校自主權限，學生不可訴。

2.可訴性行政行為

可訴性行政行為是擁有行政管理職權的組織所實施的行為。高校這一非行政機關只有在法律法規授予其行政權時實施的行為可以被提起行政訴訟。《中華人民共和國學位條例》第八條規定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授權。”《中華人民共和國教育法》第二十條規定：“國家實行學業證書制度。經國家批準設立或者認可的學校及其它教育機構按照國家規定，頒發學歷證書或者其他學業證書。”該法第二十二條規定：“國家實行學位制度。學位授予單位依法對達到一定學術水平或者專業技術水平的人員授予相應的學位，頒發學位證書。”據此，高校授予學生學位的行為是行使國務院授權的行為，由此產生的糾紛，學生當然可以提起行政訴訟；高校頒發學業證書的行為不是授權行為，但由于行為本身具有單方性、強制性和公共性，會對學生的權利義務產生實際的影響，屬于行政權的范疇，由此產生的糾紛，學生也可以提起行政訴訟。

高校頒發學業證書和學位證書的行為涉及高校對學生是否達到畢業水平或是否達到相應學位所要求的學術水平的判斷，筆者以為在現實情況下司法很難審查其合理性也不宜介入高校在學術領域的自主權，應當只審查其合法性，尤其是程序合法性問題。

根據《中華人民共和國教育法》第二十八條的規定，高校及其他教育機構對受教育者實施學籍管理和獎勵處分行為，高校的學籍處理和處分行為的作出無需與學生協商（除依學生本人申請作出的學籍處理以外），是具單方性、強制性、從屬法律性的行政行為。《中華人民共和國教育法》第四十二條規定，學生對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯學生人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。《普通高等學校學生管理規定》（2005年9月1日起施行）進一步明確了學生可以對高校的取消入學資格、退學處理和五大類紀律處分行為提出申訴，并對申訴的受理機構、職權、受理程序和時限作了具體規定。法律已經為此類行為提供了有效的救濟途徑，是否意味著沒有司法審查的必要性？

糾紛的可訴性并不排斥當事人通過非訴訟的糾紛解決機制來解決糾紛。由于高校主體性質的復雜，無論從司法審查的現實可能性上，還是從訴訟成本昂貴上考慮，學生尋求司法救濟之前首先應當用盡內部救濟手段。但實踐中，學生對校內申訴機構能否公平、公正地處理糾紛缺乏足夠的信任，對向學校隸屬的教育行政管理部門申訴也有顧慮（會偏袒高校）。要防止內部救濟機制的虛置，筆者以為，在高校管理工作已經建立正當程序機制的基礎之上，應規定只有那些足以使學生喪失學籍的行為可以提起行政訴訟，其他學籍處理和處分行為只能通過申訴途徑解決。主要基于以下考慮：學籍是學生在校身份的證明，有學籍即有相應的法律地位，取消入學資格、退學、開除學籍等行為足以引起學生在學法律關系的消滅，涉及中華人民共和國憲法所規定的公民受教育權的實現。受教育權是學生享有與其身份相關的其他權利的基礎，應當給予足夠的重視和充分保障。

3.可訴性內部自律行為

高校在法律法規授權之外自行制定內部管理規定調整其內部事務的行為，如制定作息時間、考核及成績評定、宿舍管理、圖書館管理、獎學金發放等，具有行政行為的某些特點，但它不是行政行為（因沒有行政權能而作的行為）。對此類行為（暫稱內部自律行為），現理論界普遍認為，涉及學生基本權利的事項可以尋求司法救濟，不涉及基本權利的不可訴。為更好地發揮學校的教育功能，高校應當及時有效地建立起校園內的管理機制，維持必要的教育教學秩序，對學生的品行進行規范指導。只要高校的內部自律行為不侵犯到學生的財產權、人身權、受教育權等基本權利，司法權就不得介入。高校為避免其自律行為的訴訟風險，在制定內部管理規定時不應肆意擴展到和教育無關的領域，如出現“沒收”、“罰款”、“獎學金打入飯卡”、“禁止懷孕、戀愛、結婚、非婚性行為”等條款。

三、高校可訴性管理行為的司法審查原則

司法審查高校的可訴性管理行為遵循的是合法性原則。近年來發生的學生與高校之間的訴訟案件，如高校拒絕頒發學歷證書、學位證書糾紛中，法院無一例外地要審查高校拒絕頒發行為的合法性，即審查作出這一決定的主體資格、內容、目的和程序是否合法，但沒有介入學術問題和高校內部管理的合理性問題。劉燕文訴北大案中，法院對校評審委員會在操作過程中的一系列程序性問題進行了審查，但避開了對她的博士論文是否達到博士水平的實質性審查，仍將學術評價的最終決定權留給了高校的評審委員會。司法為高校的學術自由保留了空間，也為學術的公正提供了程序的保證。這樣做，既尋求高校權力和學生權利之間的平衡，也避免“外行審內行”現象的出現。程序非常巧妙地使法治的觸角延伸至法律所不能的領域。

高校管理行為的合法性包括實體的合法和程序的合法。中國自古就有重實體而輕程序、重結果而輕過程的傳統，完全忽視了程序的獨立價值，認為只要是具備事實和依據作出的處分或學籍處理就是合法的。因而實踐中，高校違反實體合法性的管理行為并不多見，更多的是程序瑕疵。田永訴北京科技大學案中，學校雖作出了退學處理決定，但一直沒有正式告知本人，田永一直在學校學習、繳納學費、參加考試并修完了學分，直到畢業時，才知學校已對自己作出了退學處理。法院的判決認定，北京科技大學的退學處理是違反正當程序的學校管理行為，不具有合法性。

正當程序原則是一條重要的法治原則，它源于英國古老的“自然公正原則”。其基本含義是：任何個人或團體不應成為自己案件的法官；任何一方的訴詞都必須被聽取，即任何人在受到懲罰或其它不利處分時，應當為其提供替自己辯護和防衛的機會。高校的管理行為是否體現這一原則，成為眾多高校與學生之間訴訟案件的決勝點。高校在對學生作出處分或學籍處理中，一個決定的出臺往往經過了層層審批，有高校誤把這種審批當作履行程序，其實這只是一種行政手續，并非真正意義上的程序。《普通高等學校學生管理規定》第五十五至六十條的規定填補了高校管理行為的程序空缺，從告知權利、送達、聽取申辯等方面明確了學生的知情權、辯護權和事后救濟權。由此，對高校可訴性管理行為的程序合法性審查可以轉化為以下具體內容：（1）事前履行及時告知義務，允許學生陳述和申辯。（2）必要時舉行聽證，在聽證中主持人和調查人分離，有利害關系人申請回避等。（3）及時送達書面通知，說明事實、理由及適用規則。（4）告知事后救濟途徑。

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（作者單位：浙江金融職業學院）