改革開(kāi)放三十年看開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展起源于1979年后設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功實(shí)踐。從國(guó)務(wù)院1984年批準(zhǔn)設(shè)立大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過(guò)了三十多個(gè)春秋，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)尤其是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，已成為所在城市發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)、技術(shù)與管理的創(chuàng)新點(diǎn)和現(xiàn)代化城市的重要標(biāo)志。

成功經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)作為改革開(kāi)放的“特殊試驗(yàn)區(qū)”和“排頭兵”，在特殊優(yōu)惠政策的支持下發(fā)揮了其體制創(chuàng)新的功能，在大力引進(jìn)和利用外資，不斷進(jìn)行各種超前的改革和試驗(yàn)等方面作出了重要貢獻(xiàn)，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，使之成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最活躍、最重要的增長(zhǎng)因素，形成了一些具有中國(guó)特色的開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)。

體制創(chuàng)新是開(kāi)發(fā)區(qū)的生命。各開(kāi)發(fā)區(qū)立足于發(fā)揮改革開(kāi)放的“排頭兵”，努力營(yíng)造一種按國(guó)際慣例運(yùn)作的投資“小氣候”，積極進(jìn)行投資體制改革、土地使用制度改革、行政管理體制改革、社會(huì)保障制度以及企業(yè)制度的改革，等等。從行政管理體制上，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)行 “小政府、大社會(huì)”的新型管理體制，改變了計(jì)劃體制下的政府機(jī)構(gòu)垂直對(duì)口、人員臃腫、包袱過(guò)重的局面，并大力強(qiáng)化政府管理機(jī)關(guān)的服務(wù)職能，堅(jiān)持以加快工作節(jié)奏、提高工作效率為目標(biāo)，堅(jiān)持以為投資者提供“全方位、全過(guò)程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，以法制為準(zhǔn)繩，主要采取經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，輔之以行政措施進(jìn)行調(diào)控，營(yíng)造出了良好的投資環(huán)境。社會(huì)保障方面，積極推行全員社會(huì)勞動(dòng)福利保障制度體系，企業(yè)用工和醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等多項(xiàng)保險(xiǎn)初步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，減輕了企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。事實(shí)證明，體制創(chuàng)新比起政策優(yōu)惠，其作用更關(guān)鍵、更持久，對(duì)投資者的吸引力更大。

科學(xué)規(guī)劃、分期實(shí)施、滾動(dòng)發(fā)展是開(kāi)發(fā)區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)。多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)大多從設(shè)立伊始，就從市政建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)、管理體制、信息系統(tǒng)、資金運(yùn)籌、經(jīng)營(yíng)管理逐個(gè)方面提出了戰(zhàn)略構(gòu)想和目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，又制定出開(kāi)發(fā)建設(shè)總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從一開(kāi)始就站在高起點(diǎn)上，有十分明確的科學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，從而正確地、有效地指導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)踐。

發(fā)展之困

盡管?chē)?guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)取得了很大的成績(jī)，但對(duì)母城和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射和帶動(dòng)作用還不大，市場(chǎng)體系建設(shè)也不夠完善，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和行政管理體制還需進(jìn)一步創(chuàng)新，對(duì)外開(kāi)放功能仍需進(jìn)一步深化。尤其是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的外部環(huán)境尚需進(jìn)一步優(yōu)化，有許多方面的問(wèn)題需要解決。

開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展缺乏法律保護(hù)。開(kāi)發(fā)區(qū)的探索和實(shí)踐，取得了巨大的成績(jī)，但并沒(méi)有形成一個(gè)全國(guó)性的有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的法律體系。我國(guó)的法規(guī)都是由行政部門(mén)來(lái)制定和實(shí)施的，盡管開(kāi)發(fā)區(qū)所在的省（市）人大都制定了開(kāi)發(fā)區(qū)條例，但開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)（管委會(huì)）在中國(guó)的行政序列中并沒(méi)有明確的地位，從而產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響。如開(kāi)發(fā)區(qū)《條例》的規(guī)定與有關(guān)的上一層次法律、法規(guī)相沖突時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理?xiàng)l例就失去了法律效力，這同時(shí)也給一些外商造成錯(cuò)覺(jué)，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)只是一種權(quán)宜之計(jì)，因而動(dòng)搖其長(zhǎng)期投資的信心。從法律上明確開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制、管理職能權(quán)限和運(yùn)行機(jī)制，這是保障開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制科學(xué)性、規(guī)范性和相對(duì)穩(wěn)定性的重要條件，也是從根本上改善開(kāi)發(fā)區(qū)投資軟環(huán)境、獲得外商依賴(lài)的關(guān)鍵。

還存在向舊體制復(fù)歸的壓力。近幾年來(lái)，國(guó)家和省市先后對(duì)工商、稅務(wù)、金融、社會(huì)保障等機(jī)構(gòu)實(shí)行了垂直管理。這樣，開(kāi)發(fā)區(qū)以前享有的一些特殊政策和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限受到弱化，向一般行政區(qū)體制退化的壓力不斷增大。

各開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平總體偏低。由于各開(kāi)發(fā)區(qū)的條件和起步的時(shí)間不同，發(fā)展極不平衡。一些開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)技術(shù)水平仍以勞動(dòng)密集型和中低層次技術(shù)為主，項(xiàng)目的整體規(guī)模、水平、檔次還不高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠外延型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，集約開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)的潛力還很大；經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，市場(chǎng)化、社會(huì)化程度不高。這是當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的一個(gè)重要而又亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

并且，從開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)看，很多區(qū)內(nèi)大企業(yè)并沒(méi)有形成以龍頭產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)群，區(qū)內(nèi)小企業(yè)盡管數(shù)量眾多，但也沒(méi)有起到協(xié)作配套的作用，其中許多小型企業(yè)純屬“三來(lái)一補(bǔ)”的加工出口型，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)沒(méi)有任何配套關(guān)系。

未來(lái)戰(zhàn)略

新城區(qū)戰(zhàn)略。所謂新城區(qū)戰(zhàn)略，是指在開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)上，著力完善其城市功能，使二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，將開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)成為國(guó)際化、現(xiàn)代化新城區(qū)。

具體來(lái)說(shuō)可以有幾種選擇：一，在開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化、國(guó)際化的新城區(qū)。適應(yīng)于那些遠(yuǎn)離母城的開(kāi)發(fā)區(qū)。二，依托于母城又相對(duì)獨(dú)立的功能區(qū)。這是一種比較理想的模式，但是這又要因區(qū)而異。三，按照功能分區(qū)的原則，發(fā)展工業(yè)園區(qū)或出口加工區(qū)。毗鄰母城的開(kāi)發(fā)區(qū)，因其能夠利用母城的基礎(chǔ)設(shè)施和商貿(mào)設(shè)施，沒(méi)有必要另搞一套，應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)向單純的工業(yè)園區(qū)或出口加工區(qū)發(fā)展。

“三個(gè)并重”戰(zhàn)略。所謂“三個(gè)并重”就是二三產(chǎn)業(yè)并重、內(nèi)外資并重、內(nèi)外銷(xiāo)并重。即根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人氣不足的狀況，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，完善各類(lèi)服務(wù)體系。

二三產(chǎn)業(yè)并重是開(kāi)發(fā)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。二三產(chǎn)業(yè)是相互促進(jìn)相互制約的關(guān)系，沒(méi)有發(fā)達(dá)健全的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會(huì)受到很大制約。所以要強(qiáng)調(diào)引進(jìn)技術(shù)和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，形成一批生產(chǎn)、科研、開(kāi)發(fā)相結(jié)合的實(shí)體組織，開(kāi)發(fā)新技術(shù)、研制高檔產(chǎn)品的同時(shí)，完善配套的社會(huì)服務(wù)體系，增強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)的人氣、商氣，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展有百利而無(wú)一害。

積極引進(jìn)外資的同時(shí)更好地利用內(nèi)資。工業(yè)向園區(qū)集中是我國(guó)工業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。在注重引進(jìn)國(guó)際資本的同時(shí)，我們更應(yīng)看到國(guó)內(nèi)資本的巨大潛力，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)資本的引進(jìn)與集聚，包括積極、穩(wěn)妥、有效地在區(qū)內(nèi)發(fā)展國(guó)內(nèi)國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)，對(duì)一些管理水平高、實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)要加大引進(jìn)力度，使開(kāi)發(fā)區(qū)形成多元化的投資主體。

繼續(xù)擴(kuò)大出口的同時(shí)積極擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。應(yīng)形成一批充分利用本地和國(guó)內(nèi)資源、擴(kuò)大出口創(chuàng)匯的項(xiàng)目的同時(shí)，一方面利用開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)大部分企業(yè)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，積極擴(kuò)大產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率；另一方面通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)新城區(qū)的建設(shè)，加快人口城市化的進(jìn)程，從而擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，為擴(kuò)大內(nèi)需的目標(biāo)服務(wù)。

體制創(chuàng)新戰(zhàn)略。體制創(chuàng)新功能是開(kāi)發(fā)區(qū)先行先試的優(yōu)越性的最好體現(xiàn)，也是促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的動(dòng)力與基石。

體制創(chuàng)新的一個(gè)重要方面是企業(yè)制度的創(chuàng)新。開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)制度創(chuàng)新應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度、資本的組織形式、管理體制、企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、激勵(lì)和約束機(jī)制等方面同時(shí)著手，從實(shí)際出發(fā)，分類(lèi)型、分階段實(shí)施改革。

體制創(chuàng)新的另外一個(gè)方面是行政管理體制的創(chuàng)新，這是開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)大開(kāi)發(fā)和開(kāi)放、增加發(fā)展動(dòng)力的重要保障。應(yīng)按照“小政府，大服務(wù)”的管理模式，科學(xué)地構(gòu)筑適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展需要的精干高效、富有生機(jī)和活力的新型行政管理體系，以體制的最大活力，求得開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的最大動(dòng)力。同時(shí)應(yīng)健全與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的各類(lèi)中介組織，營(yíng)造一種符合國(guó)際慣例的服務(wù)大環(huán)境。尤其在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、收入分配制度以及社會(huì)保障制度等改革難點(diǎn)上，可以給開(kāi)發(fā)區(qū)一個(gè)先行先試的優(yōu)先權(quán)，不必全國(guó)統(tǒng)一齊步走。

（作者為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)）