對加強農業補貼理論研究的

一、問題的提出

農業是國民經濟中最重要的基礎產業，又是一個弱質產業，在現代社會體系中，任何一個國家都對農業和農民進行支持和保護，不同的只是支持保護的重點領域、支持保護的具體方式和支持保護的力度強度等不同而已。在長期實踐中，絕大多數世界貿易組織成員國都把補貼視為本國農業政策的核心，視為保護和支持本國農業最直接、最靈活、最有效的手段，特別在發達國家，已經形成了一個相當完善而又復雜的支持和保護農業的政策體系，形成了一套有效的對農民進行直接收入補貼的做法。目前，對農業補貼相關問題的研究和利用已經成為各國政府、相關企業和研究機構關注的重點、熱點和難點問題。

但是，由于補貼會扭曲按照市場規律進行的資源配置，在實踐中各國執法機關出于保護本國產業目的對反補貼措施的濫用，使其成為貿易保護主義的工具。為創造公平有序的國際貿易環境和競爭秩序，各國補貼與反補貼制度的協調經過了一個長期艱苦的過程，自1947年關貿總協定第一次對補貼做出規定起至今，即使在WTO的全部框架中，農業一直無法回避但同時也是最敏感、最難取得一致意見的領域。

2001年12月，世貿組織多哈會議啟動多哈發展議程以來，中國參與了各項議題的談判，表明了中國的立場和主張。但是，鑒于新一輪談判涉及議題的復雜性，作為新成員，中國對多邊貿易體制的了解和認識是有限的，中國現階段的參與也是初步的，面對只能通過多邊談判解決的農業問題，要進一步深入農業議題的談判并切實維護本國最大利益，加大對有關理論的研究，是十分重要的。同時，隨著中國被越來越多的國家和地區承認為市場經濟地位，特別是在美國，反補貼不適用于非市場經濟國家的觀點已經發生變化，美國國會已經啟動并通過立法方式，允許美國企業對中國提起反補貼調查。在不遠的將來，針對中國的以政府政策為主體的反補貼訴訟將逐步顯現，加快補貼、反補貼領域的對策研究就顯得更為重要和迫切。

二、農業補貼理論研究評析

農業補貼的思想源自西方、源遠流長，不過，農業補貼真正成為世界潮流卻是在20世紀30年代世界經濟大危機之后。學術界把農業補貼作為一個專門的范疇進行比較規范的討論與研究，是從1957年歐洲共同體成立及其“共同農業政策”出臺后開始的。在這個過程中，對農業進行貿易保護和國內支持逐漸成為世界主流，現代農業支持體系逐步建立并不斷完善，國際經濟學界從不同角度出發，對農業補貼問題進行了深入研究并取得了豐碩成果。如杰姆的《富國的農業政策》(1971年)，斯科特的《若干發展中國家的工業與貿易——一個比較研究》(1970年)、麥克塞拉德《農業政策與世界市場》(1985年)、吉姆安德森的《農業保護的政治經濟學：國際透視中的東亞經驗》以及速水佑次郎和神門善久等《農業經濟論》(2003)等等。這些文獻都闡述了對農業實施補貼在發達國家的普遍性，這些補貼對世界農產品的價格、貿易和福利有很大影響，隨著經濟社會發展，由農業課稅到對農業給予補貼可能是各國都要經歷的一個過程，農業補貼會繼續增長并更加普遍。Arthur Schlesinger(美國)更認為美國的農業補貼政策使得本國的農業由一個弱勢、無組織、趨于貧困化的部門變為最具效率的部門。

在對農業補貼定量分析方面，出現了一些應用廣泛的測度農業保護水平的方法和指標，比較廣泛應用的有，世界銀行經濟學家Beladda(1995)提出的名義保護率(Nominal Rateof Protection，簡稱NRP)、澳大利亞學者W.M.Corden(1966)提出的有效保護率(Effective Rate DT Protection.簡稱ERP)和美國教授T，Josling(1993)提出的生產者補貼等值方法(ProducerSubsidy Equivalent，簡稱PSE)。許多學者在此基礎上，依據一般均衡理論和局部均衡理論，對農業補貼政策的產生原因和實施效果等進行了模擬分析，產生了許多經濟計量模型，對農業補貼政策的產生和后果進行模擬分析，代表性的有，Vaides和Zeitz(1980)運用單個商品局部均衡分析工業化國家的農業補貼對發展中國家的食品價格水平的影響；RodTyers(1986)運用市場局部均衡模型對農業補貼對價格、貿易和福利的影響進行了分析；Young andGehlhar等(2001)認為1998年歐盟，日本和美國三個OECD成員國綜合支持量占所有WTO成員國及其國內支持的80％以上，過高的農業補貼給這些國家帶來沉重財政負擔；Gardner(1996)估計歐盟每年因欺詐和農業補貼發放執行成本達到40億美元，占歐盟共同農業政策每年農業補貼360億歐元的10％以上；經合組織專家在對經合組織主要成員國2004～2005年農業補貼水平及其占農業收入的比重進行對比分析后認為，較高的農業補貼對保護環境和農村繁榮并不需要，與生產相聯系的補貼對實現這一目標也并非有效，應該打破補貼與生產的聯系，建立補貼與項目的聯系，如環境持續發展和農村福利項目等，只有如此，才能在不對世界農產品市場價格造成扭曲的同時，促進農產品消費和貿易的良性增長。

國內學界對農業補貼問題研究始于20世紀90年代初期，對國外農業補貼的研究主要集中在對國外農業補貼政策體系演變的分析，以期對中國農業補貼政策體系的改革和完善提供參考和建議。對國內農業補貼的研究分析方法既有定性分析，也有定量分析。

定性分析方面主要是在理論上對農業補貼政策是否有效進行論證，如王緒龍等人(2005)認為農業流通補貼政策對不同類型農戶的效果差異明顯；郭瑋(2003)認為當前農業補貼政策對保護農民利益、促進糧食生產的發展有一定的積極作用，但也存在很多問題，需要進行改革；何忠偉等人(2003)從農業補貼的特點入手分析，得出了1949年后很長時期內農業補貼重點不突出，效果不明顯的結論；薛充等人(2006)則認為現行農業補貼存在總量不足、補貼范圍小、結構不盡合理，而且缺乏穩定的增長機制；高峰等人(2006)分析了50年來農業補貼存在的問題，并指出當前的糧食補貼過于分散，不符合有效信息與激勵相容的制度設計要求，必需加以改進；國家統計局河南調查總隊認為我國農業補貼政策尤其是糧食收購價格政策的調整主要是由于糧食生產出現較大波動，其主要目的并不是為了增加農民收入，并且2004年實施的種糧直補政策僅僅使農戶人均收入增加10元左右；趙海東(2004)認為2004年的種糧直補短期有效但長期作用有限，從長遠來看，還應對農村從事非農產業的企業進行補貼；趙劍峰(2004)從退耕還林政策的目標和實施手段入手進行分析，認為該政策不能使政府與退耕農戶之間的承包契約具有良好的激勵相容性，需要進行改進；蔡昉認為，對中國農業現在和將來都不能實行補貼政策，而應實行農業貿易自由化政策，以發揮國內外比較優勢，參與國際競爭與分工(1993年)；林毅夫認為有四方面理由讓中國不應該增加對農業的補貼(2003年)；王萬山認為根據中國目前的國情國力，政府用足黃箱政策，既無必要也無可能，既扭曲了市場機制作用，也沒有給農民帶來多少實際實惠，政府支持農業主要還是在綠箱政策領域做文章(2005年)。

定量分析方面的成果主要集中在如下幾個方面①對主要農業補貼指標的測算。田維明(1991)最先與國外學者合作，測算出了中國農業1986年生產者補貼等值(PSE)。朱希剛(1992)計算分析了中國主要農產品1990年的PSE，并首次提出中國農業補貼應于20世紀90年代開始從消費者向生產者轉變，20世紀末基本實現PSE為零的發展目標。朱希剛等人(1996)在考慮農產品價格“雙軌制”及農民的稅外負擔的基礎上，進一步估算了1993～1994年期間中國13種主要農產品的生產者補貼等值和消費者補貼等值：張莉琴(2001)依據OECD的方法測算了1990～1999年間中國10種主要農產品的生產者支持估計和消費者支持估計，其中考慮了對農戶自給性消費的處理。這些研究普遍認為中國的農業補貼力度不夠，甚至很長時間內為負補貼。②對農業補貼效果的計量或統計分析。張莉琴(2001)對1984～1999年的相關數據(實際變量)進行雙對數形式的擬合得出1984～1999年間，對農民增收貢獻最大的是土地生產率的提高，而政府實施的農產品提價政策與農民收入的關聯性并不大；錢克明(2003)構建生產函數模型并分析了中國“綠箱政策”的支持結構與效率，認為中國“綠箱”支持結構被嚴重扭曲，存在巨大的“綠箱”漏洞和“綠箱”空白；陳波等人(2004)以河南省為例闡述了中國在部分糧食主產區對農民實施直接補貼改革試點的必要性，提出制定直接補貼政策必須遵循合理補貼、簡便易行、制度效率等原則；錢克明(2005)分析了2004年中央1號文件的執行效果，認為中國近幾年來實施的農業補貼對農民增收和糧食增產方面的總體效果較好，但也存在一些問題，需進一步完善：張宏(2005)運用C-D生產函數分析了農業補貼與農業生產投資的相關性，提出政府應加大對農業科研、農村教育和農業基礎設施的投入等；劉鵬凌等人(2005)通過對2003年、2004年安徽省農戶主要糧食作物產量、種植面積，銷售量、銷售收入、糧食作物商品率的抽樣調查得出2004年的補貼政策達到了糧食增產，農民增收的目的；陳波等人(2006)通過對湖北省一市兩縣實地調查所獲數據的統計分析，得出了2004年的糧食直接補貼政策對提高農民種糧積極性、增加農民收入、優化種植品種結構等方面的作用明顯。王愛民(2005)對1999年以來實施的退耕還林政策對河北省耕地面積、畜牧業、種植業生產結構及退耕農戶收入的影響進行了分析，認為現行退耕補助政策在區域上、時間上不存在激勵相容性，且政策效果易受市場沖擊，需要進行改進。

從以上分析可以得出幾點基本結論：中國關于農業補貼問題的理論研究遠落后于西方，雖對研究方法進行了創新，但總體上還是局限在國別政策介紹和定性建議范疇：與中國農業發展需要相適應的、系統的農業補貼理論提出還存在相當困難；有效測度農業支持政策效果的定量分析模型短期內還無法建立和運用。

三、對加強農業補貼理論研究的幾點考慮

筆者認為，今后一個時期，在加大農業補貼理論研究方面需要重點關注以下幾方面問題：

(一)加快革農業統計制度和調查方法改革

信息是理論與政策研究的基礎，沒有及時、準確、完整的農業信息資料，定量研究無法開展，規范、系統的農業補貼理論提出就無從談起。目前，中國農業信息的統計分散在多個領域、部門和社會組織，“數出多門”的同時，普查數據與非普查年份數據誤差過大、難以銜接的問題依然存在。為盡快提高農業統計數據的科學性、準確性、及時性，應在穩定和加強農村統計力量的前提下，重點抓好以下兩方面工作：一是根據現代農業發展特點和趨勢，不斷完善反映農產品流通和農村社會發展的統計指標體系；二是大力推廣多變量與規模成比例的概率抽樣(MPPS)方法、加緊探索運用遙感(RS)和全球定位系統(GPs)測量農作物播種面積、改進農業增加值核算方法。

(二)要時刻注意國外理論研究成果的局限性

國際經濟學界對農業補貼問題的理論研究與探討，特別是一些計量經濟模型中包含的動態分析方法，對研究中國農業補貼問題是有較大的參考作用的，但是，這些研究一個共同的缺陷是，研究的重心幾乎全部放在農業國際貿易政策上，沒有把農業國際貿易政策與國內支持政策統籌起來考慮。另外，在要不要農業補貼的問題上，一些學者從發達國家的現狀出發，得出了取消農業補貼、實現農業的國際自由貿易的結論，沒有考慮廣大發展中國家的實際情況，沒有回答發展中國家在工業化過程中如何保護和支持農業產業這一深層次問題，對中國的農業補貼政策更未作深入系統的研究。所以，借鑒和運用這些理論研究、分析中國農業補貼問題時，必須根據中國實際做出相應的修正和判斷。

(三)創新研究方法

在農業補貼的理論研究方面，要在以下三個方面切實加強。一是要把對農業補貼問題的研究納入到中國經濟社會發展實際和世貿規則的大背景下進行，而不能局限于法律、技術等方面的局部研究與論證：二是加大對中國農業補貼政治經濟學分析的力度，應該歸納出農業補貼的理論內涵；三是在農業補貼效果研究方面，應強化對政策的社會、經濟和生態效應進行綜合量化研究，跟蹤國際學術界的研究前沿，并構建適合中國國情的數理評價模型。

(四)注重政策建議的戰略性

一是要注重各項政策之間的兼容性。中國2004年開始實施的種糧直補政策導致部分地區出現退林還耕，出現這一問題的主要原因，就是在制定政策的過程中沒有很好地處理直補政策與其他政策之間的兼容性問題，導致各項政策在實施過程中產生沖突，政策執行效果與預期相比大打折扣。在這方面，理論研究和實證分析可以也應該發揮更大的作用，退出政策建議時要充分考慮各項補貼政策之間的相容性，把每項補貼政策當作整個補貼政策體系的一部分，協調好各部分、部分與整體之間的關系。

二是要注重政策的前瞻性、導向性。中國50多年來所實施的農業補貼政策主要是在農業生產出現問題時制定的，例如1979～2003年間的五次糧食收購價格調整政策、農村稅費改革政策都是在問題出現后進行的事后調節。政策缺乏前瞻性，不能防患于未然。同時，也說明中國的農業補貼政策的導向作用沒有很好發揮作用，不能使農業生產朝良性方向發展。

三是要注重完善“綠箱政策”的支持結構與效率。由于政府實施的農產品提價政策與農民收入的關聯性并不大，且屬于需要做出削減承諾的“黃箱”政策范圍。而農業補貼與農業生產投資如農業科研、農村教育和農業基礎設施的投入等之間具有較好的相關性，并且政府對這些領域的投入屬于“綠箱”政策，在WTO《農業協定》框架下是不需要做出削減的。因此，中國應加大對農業科研、農村教育和農業基礎設施的投入，理論界也應加大這一領域的應用性研究。