央行“三定”

“三定”方案只是對市場監管、匯率機制做出了一些針對性的機構調整，一些更深層次的問題此次并未觸及

8月14日下午3時，中國人民銀行（下稱央行）在其官方網站正式公布了最新的“三定”（確定主要職責、內設機構和人員編制）方案。

這不是央行第一次的職責和機構調整，也不會是最后一次。事實上，央行每一次調整往往與當時的經濟形勢密不可分。

2003年銀行業面臨重大改革，同時金融行業面臨諸多風險，問題金融機構此起彼伏。因此，銀監會從央行分立，而央行的三大職能中，“金融穩定”取代了“金融監管”，金融穩定局誕生。在央行內部，一道增設的機構還有金融市場司、征信管理局，原來的保衛局改為反洗錢局。此后，這些新機構在金融機構改革、發展債券市場、建立征信管理體系等方面頗有建樹。

短短數年之后，國內外金融形勢更為復雜。與上一次的重大機構調整相比，此次的“三定”方案只是一些內部微調，對央行職責做了進一步的厘清和確定，如增設匯率司、征信管理擴權、加強監管綜合協調機制等。

顯然，這一微調并未試圖全面解決當前金融領域的深層次問題，諸如金融國資管理機制、財政當局和貨幣當局的分工協調，均未涉及。

匯率司誕生

“央行是否要加大匯率改革的力度？”這是很多人對央行增設匯率司的第一反應。

不過，正確的答案應當是——央行將加大匯率改革的研究力度。

眾所周知，中國無論匯率政策或貨幣政策的決定權都不在央行，央行實際上是為國務院作此類決策提供依據和政策建議。但隨著中國經濟改革的深入，貨幣政策和匯率政策的專業性越來越受到重視。

7月10日，中央機構編制委員會辦公室（下稱中編辦）確定的央行“三定”方案中提出，央行將增設匯率司，主要負責與匯率形成機制有關的工作。市場人士普遍認為，這是由于匯率機制已經成為當今中國經濟的核心環節。

中編辦有關人士對《財經》記者介紹說，中編辦對整個行政體制改革及明確各部門職責的相關專題進行了兩年的研究，“根據中共十七屆二中全會精神，需加大匯率調整力度。結合現實情況，我們考慮增設匯率司，擬定和實施匯率政策；有關人民幣可兌換進程等重大問題上，央行也要加強政策研究；外匯市場的管理等具體工作要依托外管局。”

此次央行“三定”方案中提出，匯率司的職能包括：擬訂人民幣匯率政策并組織實施；研究、制訂并實施外匯市場調控方案，調控境內外匯市場供求；根據人民幣國際化的進程發展人民幣離岸市場；協助有關方面提出資本項目兌換政策建議；跟蹤監測全球金融市場匯率變化；研究、監測國際資本流動，并提出政策建議。

據悉，新匯率司主要是在央行貨幣政策司匯率處的基礎上組建，具體的機構設置還在研究之中。

不無巧合的是，8月6日，《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱《條例》）在實施11年后也進行了全面修訂，對國家的匯率制度和外管局的使命及權力作出了重要調整和規定，提出對外匯資金流入流出實施均衡管理，并為拓寬資本流出渠道預留政策空間。

在匯率制度方面，《條例》將過去“以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度”，改為“以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度”，為人民幣從盯住美元向掛鉤一籃子貨幣提供了法律依托。

那么，何謂均衡管理？在外匯儲備增長過快的情況下，如何進行均衡管理？在資本項目可兌換程度不斷提高的情況下，如何把握開放的力度？如何對跨境資金流動進行監管并防范風險？如何把握人民幣升值對中國經濟的影響？這一系列戰略性問題仍有待回答。

新聯席會議

金融協調機制問題已經討論多年，但遺憾的是，有效的協調機制始終都未建立起來。

自從1998年央行機構改革，原央行稽查局的部分監管功能分拆到證監會、保監會之后，監管分立的架構日漸穩固。幾乎與此同時，金融混業的趨勢即不斷挑戰這一監管體系。

2004年6月，銀監會、證監會、保監會（下稱“三會”）成立了專門工作小組，起草了《銀監會、證監會、保監會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（下稱《備忘錄》），建立監管聯席會議機制，確立了對三家機構分工合作的指導原則、職責分工、信息收集與交流、工作機制等問題作了明確規定，并于當年9月18日召開了第一次監管聯席會議，確定了對金融控股公司的主監管制度，即對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管，而對金融控股公司的集團公司可依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構負責。

《備忘錄》提出，聯席會議由三方機構的主席組成，每季度召開一次例會，召開“聯席會議機制”和“經常聯系機制”會議時，可邀請人民銀行、財政部或其他部委參加。然而，此后幾年聯席會議鮮有召開，央行也從未“參與”。

這樣的局面顯然無法繼續。去年1月，全國金融工作會議準備階段，金融綜合監管問題就曾提上日程，但經過多次內部討論后，國務院最終決定，目前暫不成立“超級”綜合監管機構，而是要做實監管協調機制。

今年2月，銀監會發布了《銀行并表監管指引（試行）》，對銀行主導的金融控股公司進行監管。目前保監會和證監會還沒有類似的規定。

今年7月，國務院辦公廳轉發的國家發展和改革委員會《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》中提出，要由人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會共同負責，建立健全金融監管協調機制，建立完善金融控股公司和交叉性金融業務的監管制度。

此次央行“三定”方案中也提出要建立兩個層次的協調機制，其一，是國家發改委、財政部、央行等部門建立健全協調機制；其二，是在國務院領導下，“一行三會”建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風險，維護國家金融安全，重大問題提交國務院決定。

市場人士認為，“三定”方案中提出的“會同有關部門研究運行金融控股公司的監管規則、交叉性金融業務的標準規范的工作”，是為了適應金融控股公司發展的新形勢，對金融穩定局的職能進一步明確和細化。此外，還增加了“評估重大金融并購活動對國家金融安全的影響并提出政策建議”。

不過，一位知情人士評價說，央行“三定”方案剛剛下發，相關部門都在考慮如何操作。以前“三會”簽署的備忘錄是實行主監管制，將來具體如何監管，還不甚明了。

中編辦人士則向《財經》記者介紹說，“會同”的實質就是牽頭，國務院要有一個“抓手”。這也意味著央行在這一協調機制中的地位終得確定。另外，《財經》記者獲悉，央行將加入“三會”的聯席會議，這個聯席會議制度也將實質性恢復并定期召開。

“大區行”式微

在“三定”方案之外，央行還在醞釀改變運行十年的“大區行體制”，以理順央行的內部體制，提高效率，方案確定后需要向國務院報備。這一改變可能在今年下半年或明年啟動。

據《財經》記者了解，央行正在對此進行研究。一種說法是將目前的省中心支行全部升格為省分行，與“大區行”并列，“大區行”雖然不撤銷，但將名存實亡；另一種說法是繼續對一些區域的省中心支行進行微調。

事實上，早在2003年銀監會從央行分家后，“大區行體制”就已經開始發生微妙的變化。

1998年底，央行為了增強獨立性，減少地方政府對央行各分支機構執行貨幣政策及銀行監管方面的干預，參照了美聯儲13個“大區行”的模式，撤銷31個央行省級分行，成立九大區行。