求解村民自治

村民自治的諸多困境，是中國農村改革滯后的結果。村民自治的未來取決于整個政治體制和農村改革的進程

2008年，中國17個省份的數十萬村委會，將迎來新一輪換屆選舉。

中國自1988年試行村委會直接選舉，經過20年的運行，選舉日漸常態化、規范化。據民政部統計，截至2007年底，中國共有61萬多個村委會，由農民直選產生的“村官”達241萬多人。

這241萬多“村官”與農村中共基層組織一起，對中國鄉村的穩定和發展影響甚大，其選舉和選拔牽動各方神經。但與此同時，一些地方的村委會選舉也面臨“賄選”、農民工選舉權難以保障、缺乏司法糾錯機制等諸多問題。

今年的選舉，又是中國自2006年全面取消農業稅后的第一輪村委會換屆選舉。農村政治經濟狀況的變化，使得這一次選舉具有特別的意義。

首先，由于取消各項農業稅費，鄉鎮政府的收入已經不再依靠村級組織，這使得鄉鎮對村委會的依賴性下降，鄉鎮政府亦可能因此弱化對村委會選舉的組織和監督。

其次，由于“村官”不再負有稅費征收職責，這就吸引一些農村精英投入選舉，選舉的競爭性逐步提高。在一些地方，村委會因掌握巨額集體資產，“賄選”問題日漸顯現，甚至因選舉而引發刑事案件。

正是在這個背景下，旨在規范村委會選舉和日常運作的《村民委員會組織法》（下稱《村委會組織法》）的修訂，具有特別的意義。

《財經》記者近日從民政部獲悉，《村委會組織法》的修訂事宜事實上早已啟動。修訂草案早在兩年多前已上報國務院，但由于各方對此意見分歧較大，提交全國人大審議的日程尚不確定。

司法保障“自治權”

現行《村委會組織法》，是中國政府在農村推進民主、實現村民自治的一部法律。該法主要規定了村委會的性質、職能、產生程序和任期等。自1988年試行，十年后經修訂實施至今。

近年來，村委會換屆中違法問題日漸突出。諸如賄選增多、家族勢力控制、黑社會介入等，廣為社會關注。以一些城市近郊區的賄選為例，盡管所占比例不大，但總量呈上升趨勢。這引發諸多農民上訪，甚至引發群體性事件。據民政部數據，在2005年至2007年的村委會換屆選舉中，遼寧省共查處賄選等案件106件，黑龍江省共處理相關信訪案件935起。

但依據現行《村委會組織法》，其第十五條規定，對“威脅、賄賂、偽造選票”等破壞選舉的行為，村民有權舉報，“有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效”；這就是說，縣鄉政府和民政部門對賄選展開調查，但處理時最多也只是“宣布當選無效”，很難處罰賄選者。

“目前主要靠行政機關干預，民政部門調查，但民政部門權力有限，又沒有強制措施，因此，調查處理非常困難。”民政部基層政權和社區建設司副司長王金華告訴《財經》記者。

針對上述問題，修訂草案增加了對村民自治的司法保障條款。上述村民自治權利受損后，有望通過司法途徑獲得救濟。也就是說，村民可就選舉違法、選舉爭議、村務公開等事宜向法院提起訴訟。

修訂草案涉及司法保障的條款主要有五條。比如，對于“選舉違法行為的認定和查處”，草案規定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村委會成員的，村民可向人民法院提起訴訟，由人民法院認定并宣布其當選是否有效”；對于鄉鎮政府干預村民自治，草案規定“村民委員會對于來自鄉級人民政府的非法干預，可以向縣級人民代表大會常務委員會和人民政府反映，也可以直接向基層人民法院提起行政訴訟，請求排除非法干預”。

政治學者指出，上述條款對解決農村選舉糾紛和違法具有相當的針對性，同時也把村民自治全面納入法治軌道，是鄉村治理走向法治時代的必由之路。

據王金華介紹，從國際經驗看，選舉權利基本都是通過司法途徑保障。選民的選舉權如果被侵犯，通過司法渠道解決，不僅有效而且成本較低。

華中師范大學中國農村問題研究中心教授唐鳴認為，村民自治權利受損后可尋求司法救濟，這是一種立法創新。但賄選等無論作為治安案件還是作為犯罪案件都需要公安機關及時介入，因為法院一般只能認定證據而不能自己調查獲取證據。

重在完善選舉規范

據《財經》記者了解，修訂草案中，與選舉有關的條款由原來的六條700余字，增加到九條1900多字。在堅持基本原則不變的前提下，修訂草案重點完善和細化了村委會選舉的關鍵環節和主要程序。

這是因為，現行《村委會組織法》相當簡單，在實踐中遇到很多問題。比如，有關村委會的罷免程序缺失，新舊村委會交接不暢，村民會議與村委會、村委會與村民小組的權力界定等并不清楚。雖然各地都從實際出發制定了相應的地方性規范，但因缺乏上位法的支持，現實中依然難以操作。

村民委員會的任期一直是個頗具爭議的問題。現行《村委會組織法》規定，村民委員會任期三年。在修法前期的征求意見中，絕大多數省份提出，村委會任期太短，“一年選、二年干，三年等著換”，因此應由三年改為五年。

但有關部門和少數省份則擔心，如果村委會的任期改為五年，與鄉鎮政府的任期一致，雖可減少村干部的短期行為，但村委會就與鄉鎮、縣級政府同時換屆，缺乏縣鄉政府的組織保障，村委會選舉可能流于形式。

據民政部官員介紹，對村委會任期問題雖幾經修改，在最終上報國務院的修訂草案中，村委會的任期依然維持三年不變。而最終能否如各地期望改為五年，這取決于高層決策者的權衡取舍和此后全國人大常委會的審議。

華中師范大學教授唐鳴則認為，考慮到現行村支部的任期依然為三年，而中共十七大所通過的黨章關于中共黨“總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年”并無變化，村民委員會的任期“三年改五年”可能有難度。

除了村委會任期問題，此次修訂草案還引入了“本屆選民”概念，把一些地方創新的“選舉觀察員”制度引入草案，增加了規范競選的條款，同時簡化了罷免程序，增加了村委會交接的程序和司法介入等措施。

現行《村委會組織法》規定，“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過”。

據民政部基層政權和社區建設司農村處長湯晉蘇介紹，各地普遍反映，由于大量農民外出務工，上述條款導致罷免村委會的門檻過高。因此，修訂草案擬降低罷免村委會成員的門檻，初步規定，只要本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，就可以要求罷免村民委員會成員。

修訂草案還為建立“選舉觀察員制度”預設了制度空間。修訂草案借鑒廣東、湖北等地的成功經驗，規定：“選舉時，經村民會議或者村民代表會議同意，可以聘請選舉觀察員，監督選舉過程。”這有利于提高村委會選舉的透明度，強化對選舉的外部監督。

保障農民工選舉權

隨著工業化、城市化的快速推進，中國農村的流動人口逐年增加。目前中國已有1.5億流動人口，其中絕大多數是農民工。據官方統計，中國目前的流動人口，每年還以500萬的規模增加。

民政部基層政權和社區建設司副司長王金華表示，一般來說，1.4億的農民工大多都是成年人，基本上都享有選舉權和被選舉權。由于外出務工人員不斷增多，現行《村委會組織法》關于“候選人獲得參加投票的村民的過半數的投票，始得當選”的規定較難實現，這增加了村委會選舉的難度和成本。同時，外出務工人員的選舉權利也難以得到保障。

全國人大內務司法委員會內務室主任高淑玲告訴《財經》記者，中國社會正處于轉型期，與農業社會相比，農民在城鄉之間流動頻繁，村民、居民的概念已發生變化，其成分和結構與過去相比，不可同日而語。保障外出農民選舉權利，是此次修法要重點考慮的問題之一。

目前，中央有關政策文件規定：“戶口所在地的村委會選舉時，村選舉委員會必須告知外出的農民工”；“外出務工人員所在的社區決定有關農民工利益的重大事項時，必須征求當地農民工的意見”；并要求把選舉日期調整到農民工可能返鄉的農閑季節等。

王金華向《財經》記者表示，近年來，有些地方規定，農民工在某地生活或居住半年或一年以上，經本人申請，并獲得所在地居民同意，可以參加當地村（居）委會的選舉。此次修訂《村委會組織法》完全可以吸納這些地方的做法。

不過，農民工可在流入地參加城市居委會選舉，當然是基層民主的一大進步。但是要在流入地農村參與選舉，問題可能比較復雜。華中師范大學教授唐鳴指出，由于村委會目前是政治經濟權力合一的機構，外來人口參與村民委員會管理，必然影響其他村民的經濟利益。這可能是農民參與流入地村委會選舉的最大障礙。以深圳的龍港崗為例，該鎮的本地戶口的農民只有十幾萬，而外來務工人員則高達100萬。村民會議能否允許外來人口成為本村選民，仍將是一個難題。

專家認為，民主是跟著利益走的。任何制度安排，都必須充分考慮其背后的利益分配問題。專家期望，如果未來農村集體產權制度徹底改革，村委會成為純粹的自治組織，不再實際上掌握集體資產，外來人口參選問題有望解決。

事實上，民主選舉只是村民自治的第一步。村民委員會選舉目前存在諸多問題，并非村級民主自身所致，實際上是中國農村改革滯后的結果，其發展的深度和廣度依然受制于中國農村包括集體產權制度、土地制度、戶籍制度等改革的進程。■