質檢總局遭遇“電子監管門”

國家質檢總局因強力推行電子監管網，被多家企業起訴涉嫌行政壟斷，但法院是否受理還是未知數

自8月1日《反壟斷法》生效實施以來，短短半個月內，國家質量監督檢驗檢疫總局（下稱國家質檢總局）連續被多家企業起訴涉嫌行政壟斷。

8月1日，北京兆信信息技術有限公司、東方惠科防偽技術有限責任公司、中社網盟信息技術有限公司、恒信數碼科技有限公司等四家防偽企業，在北京市第一中級法院起訴稱，從2005年4月開始，國家質檢總局不斷推廣一家名為“中信國檢信息技術有限公司”（下稱中信國檢）的企業經營的中國產品質量電子監管網（下稱電子監管網）業務，要求生產企業在所生產產品的包裝上加印監管碼。此后更改“推廣”為強制推行。

四家防偽企業認為，國家質檢總局用行政命令的形式強制推行電子監管網，實際上確立了電子監管網的經營者——中信國檢的壟斷地位。

據此，四家企業認為，國家質檢總局的行為違反了《反不正當競爭法》和《反壟斷法》中 “行政機關不得濫用行政權力”的相關條款，涉嫌行政壟斷。他們請求法院判定國家質檢總局強制推行電子監管網的行政行為違法，并判令國家質檢總局立即停止違法行為，同時消除其行為給企業造成的影響。

8月11日，上海中商網絡有限公司、江蘇南大數碼科技有限公司兩家防偽企業，以同樣的理由向北京市一中院提起訴訟。

上述兩起訴訟案的代理律師周澤稱，目前又有多家企業與其取得聯系，希望參與對國家質檢總局的訴訟。

截至《財經》發稿，北京市一中院尚未對上述兩起案件做出是否立案的決定。

“電子監管”遭抵制

“電子監管網”的概念，最先出現在國家質檢總局三年前下發的一份文件中。

2005年4月4日，國家質檢總局下發了《關于中國產品質量電子監管網推廣應用有關事項的通知》（國質檢辦函[2005]183號）（下稱《通知》）。文中稱，“本著質檢部門積極推動，企業、消費者積極參與的原則，建立中國產品質量電子監管網”。

對于電子監管技術，《通知》中表述為：“它充分利用現代高新技術、電信網絡信息技術等手段，由監管網指揮中心賦予生產企業每件產品惟一的電子監管碼，并在每一件產品上表示出來。”

據《財經》記者了解，每個電子監管碼由一組條碼和一組16位數字編碼組成，相當于給每個產品都賦予一個“ID”。

根據電子監管網的系統設計，產品包裝使用了電子監管碼后，批發商、零售商和消費者利用電話、手機、短信、互聯網等方式，可對監管碼進行查詢，以實現每件產品的動態跟蹤，驗證真偽。

《通知》要求各地方質量技術監督局做好企業的入網推廣工作，具體時間從2005年5月開始。同時，《通知》將先期入網者的范圍，圈定為“已獲中國名牌、免檢、生產許可證的產品”。

2007年11月29日，國家質檢總局又發布一份通知，進而提出了硬性要求：根據國務院相關規定，國家質檢總局、商務部、國家工商總局做出決定，對納入工業產品生產許可證和強制性產品認證（CCC）管理的重點產品實施電子監管?！爸攸c產品生產企業必須在產品包裝上使用電子監管碼后，方可出廠銷售”。

隨這份通知一同公布的，還有一份《首批入網產品目錄》，包括食品、家用電器、人造板、電線電纜、農資、燃氣用具、勞動防護用品、電熱毯、化妝品在內的九大類共計69種產品。

20天后，國家質檢總局又出臺《關于做好重點產品質量電子監管工作的實施意見》（國質檢質[2007]624號）。這份文件提出明確的時間表，要求在2008年6月底以前，《首批入網產品目錄》中的九類69種產品必須100％實現賦碼上市。這個時點以后，入網范圍還將進一步擴大，逐步實現重點產品全面覆蓋。

以上行為遭到了相關企業的強烈抵制，尤以食品和防偽兩個行業為甚。

根據《首批入網產品目錄》，69種產品中有45種是食品。中國食品工業協會副秘書長馬勇表示，按照國家質檢總局的要求，將有10.5萬家獲得QS認證（食品生產許可證）的食品企業，必須加入電子監管網。這將給企業帶來沉重負擔。

今年4月，食品工業協會向國家質檢總局遞交了《關于食品企業對實施電子監管碼有關意見的函》，稱根據國家質檢總局的要求，必須首批加入電子監管網的是那些產品質量過硬的大中型企業，而對于可能存在食品安全隱患的30多萬家未取得QS認證的企業和其他非法生產的小作坊，國家質檢總局未強制要求其入網。

“這讓企業們無法理解。”食品工業協會副秘書長馬勇說。

函件還表示，電子監管碼根本未涉及食品生產過程的質量安全控制，并不能起到食品安全監管的作用；其記錄和提供的企業名稱、商標、保質期等產品質量信息，與《預包裝食品標簽通則》規定的信息雷同，這些信息在目前的食品包裝上皆有體現，再貼上電子監管碼，屬于一種信息重復，實無必要。

行政權力混身商業利益

除了對電子監管網實際效果和可行性提出種種質疑，相關企業還認為，國家質檢總局強力推行電子監管網的背后，可能摻雜商業利益。

《財經》記者采訪獲知，電子監管網的經營者為中信國檢，而國家質檢總局下屬的信息中心正是中信國檢的出資人之一。

根據公開資料，中信國檢成立于2005年1月，由中信21世紀電訊與國家質檢總局信息中心、華信郵電合資成立。其中，中信21世紀電訊是在香港上市的中信21世紀有限公司的全資子公司，華信郵電則由中國電信全資擁有。

根據合資協議，中信21世紀電訊擁有中信國檢50％的股份，國家質檢總局信息中心擁有30％的股份，其余的20％股份由華信郵電擁有。

據《財經》記者了解，中信國檢的注冊資本為6000萬元人民幣，其中3000萬元由中信21世紀電訊現金出資，國家質檢總局信息中心出資1800萬元，另外1200萬元注冊資本由華信郵電出資。

但根據協議，國家質檢總局信息中心只是名義上的出資人，其應付出的1800萬元注冊資本將由中信21世紀代為墊付，并且不收取利息。此后，國家質檢總局信息中心從中信國檢所獲得的一部分收益將用于償還墊付款。

中信21世紀在宣布合資成立中信國檢的公告中明確表示，其寧愿以墊付注冊資本的方式，使得國家質檢總局信息中心得以成為中信國檢的股東之一，正是看中了該信息中心擁有中國制成品數據庫。“鑒于其行業政策之顧問角色，故董事相信營運合資公司乃絕對需要中國國家質檢總局信息中心之參與”。

公告還特別強調，“由于中國國家質檢總局信息中心對運作合資公司甚為重要，故倘缺乏中國國家質檢總局信息中心之參與，董事相信本公司不會訂立合資協議”。

目前，國家質檢總局已成立“產品質量電子監管推進領導小組”，由副局長蒲長城任組長，中信國檢董事長陳曉穎為領導小組成員之一。此外，這個領導小組還下設“產品質量電子監管推進工作辦公室”，主任由國家質檢總局副局長宋明昌擔任，陳曉穎為副主任之一。

國家質檢總局的這種安排，讓一些企業負責人質疑：“陳曉穎是一家私人控股公司的負責人，如何能在政府部門設立的領導小組中擔任職務？”

此外，根據國家質檢總局2008年4月編訂的《中國產品質量電子監管網產品入網工作細則》，每個加入電子監管網的企業，每年需要付出600元的數字證書維護費。這筆錢必須通過公對公轉賬的方式，匯入中信國檢在上海浦東發展銀行開立的賬戶，發票由中信國檢開具。

這同樣讓相關企業感到不解：這筆費用究竟屬于行政事業性收費？還是服務性收費？如果是行政事業性收費，為何由中信國檢收?。咳绻欠招允召M，國家質檢總局豈能如此“強買強賣”？

2005年至2007年期間，電子監管網推進速度遲緩，中信國檢的業績平平。但在國家質檢總局于2007年底做出強制推行電子監管網的決定后，中信國檢的業務突飛猛進。僅在2008年1月至6月的半年間，就有30459家企業加入電子監管網，已使用電子監管碼的企業達6347家，兩項指標均超過了之前三年的總和。進入7月后，入網企業數量仍然保持迅猛勢頭，當月又有7000余家企業入網。截至8月14日，共有68531家企業入網。

根據中信21世紀發布的最新業績公告，截至2008年3月31日，中信國檢的年度營業額為627.9萬港元，較之前一年度的91.1萬港元的業績，增幅高達589.2％。公告承認，正是國家質檢總局發布強制企業加入電子監管網措施，給中信國檢帶來了“正面影響”，其增加的營業額主要來自企業的入網費用。中信21世紀在公告中透露，中信國檢已從最初的主要向消費者收取查詢費用的盈利模式，調整為以向企業收取入網費為主。

面對質疑，國家質檢總局采取了種種措施，試圖平息爭議。

2008年4月17日，國家質檢總局召開新聞發布會表示，其下屬信息中心所擁有的中信國檢30％的股份將轉讓給中信集團。但根據《財經》記者獲得的工商注冊信息，目前，國家質檢總局信息中心仍為中信國檢的股東。中信21世紀新近發布的公告，也并未披露關于中信國檢股權轉讓的任何信息。對此，國家質檢總局人士表示，由于涉及上市公司，此項股權轉讓需要一個過程。

至于國家質檢總局在此次股權轉讓是否獲利，及其在參股中信國檢數年間的收益情況，目前尚不得而知。就這些問題，《財經》記者分別向國家質檢總局和中信國檢公司發去采訪函，截至《財經》發稿，一直未獲得答復。

訴訟前景迷惘

據《財經》記者了解，遭遇起訴后，目前國家質檢總局態度上有些許讓步。

在8月1日四家防偽企業向法院遞交訴狀后，國家質檢總局執法督查司副司長嚴馮敏和防偽行業協會相關負責人作為國家質檢總局代表，分別于8月2日和8月6日兩次約見起訴企業代表。

據代理律師周澤介紹，國家質檢總局方面希望企業撤回訴訟，并表示，國家質檢總局已經決定作出調整，起訴的各公司可以將技術、資源與中信國檢整合，共同參與電子監管網的運營。此外，嚴馮敏等人還透露，國家質檢總局自今年4月以來一直跟財政部、發改委商討，爭取國家立項，由財政撥錢來建設電子監管網。

但是，起訴企業代表拒絕了參與電子監管網運營的建議，理由是電子監管網在現實中根本行不通。同時，企業還對由國家立項建設電子監管網的說法表示質疑。

企業代表稱，國家質檢總局應立即終止違法行為，對企業的損失進行賠償，這才是真正的解決方案。

最終，雙方的兩次對話并無實質性進展，但嚴馮敏表示，將把企業的意見向國家質檢總局領導轉達。

據《財經》記者了解，此后，國家質檢總局又通過其下屬的防偽行業協會約見起訴的企業，希望能在8月12日進行第三次對話。但四家起訴企業經商討，認為第三次會談不會有實質性意義，故拒絕再次與國家質檢總局方面對話。

在這四家企業看來，國家質檢總局的行為屬于典型的行政壟斷。而剛剛生效的《反壟斷法》明確規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”；“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定”。

不過，盡管有以上法律條文做依據，這四家企業的訴訟請求是否能夠得到法院的支持，多位法學界人士認為前景不容樂觀。

北京大學經濟法研究中心主任、《反壟斷法》立法專家組成員盛杰民表示，對于行政壟斷行為的處理，《反壟斷法》第51條已有明確規定，行政機關及具有管理社會事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正，并對相關責任人給予處分；同時，反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。

盛杰民表示，正是由于有上述法律條文的存在，反行政壟斷訴訟難以在《反壟斷法》中找到法律依據。即使當事者起訴至法院，“法院也很可能以‘這不在我們的職責范圍之內’的理由，拒絕受理?！笔⒔苊裾f。

北京大學法學院教授王錫鋅也表示，在判定防偽企業的起訴是否屬于受案范圍的問題上，法院可能會遇到障礙。法院將國家質檢總局強制推行電子監管網的行為界定為抽象行政行為，還是具體行政行為，將直接關系到此案是否會被受理。按照中國現行的法律，以抽象行政行為為對象的行政訴訟，法院一般是不予受理的。

起訴企業負責人及其代理律師周澤分別向《財經》記者表示，即使法院最終做出了不予受理起訴的決定，他們也將采取其他的方式繼續維權。

根據《行政訴訟法》第42條的規定，“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。”目前七日時限已過，法院方面仍未作出具體答復。■