我國鐵路運輸價格制定存在的主要問題淺析

[摘要] 價格是鐵路運輸的核心。要從制度上規范鐵路運輸價格的制定辦法，提高鐵路運輸價格制定的科學性和透明度，就必須正確審視我國目前鐵路運輸價格制定存在的主要問題。

[關鍵詞] 鐵路運輸價格制定問題分析

在我國經濟體制市場化過程中，鐵路取得了巨大的發展，鐵路運價制定也越來越規范和科學，但是由于歷史原因，我國鐵路運價在管理體制、形成機制和價格結構中存在諸多問題，在一定程度上制約了我國鐵路的發展。

一、鐵路運價管理體制存在問題

在我國目前鐵路政企不分的經營管理體制下，鐵路運輸企業一方面因為壟斷經營，受到社會方面的擠壓;另外一方面又承擔了大量政策性、公益性運輸任務，政府與市場責任劃分不清。這種政企合一的體制直接結果是人們都不把鐵路當企業看，而認為是政府職能的一部分，要求鐵路承擔更多的社會責任，對鐵路的投資和發展卻要鐵路部門自己解決。交通基礎設施事實上承擔著普遍服務職能，對交通基礎設施建設特別是邊遠落后地區基礎設施建設是各國政府普遍重視的問題，多由政府直接投資或者采取支持政策。而我國政府對交通基礎設施投資和支持力度卻明顯不足，自“七五”期間實行“大包干”以來，中央財政不再直接投資鐵路基礎設施建設，現有的鐵路建設基金資金來源主要是鐵路貨物運輸價格中形成的鐵路建設基金、地方政府財政性資金、大型國有工礦企業投資、國內外金融貸款及鐵路建設債券等方式。

“政企合一”體制對鐵路運價的影響也很明顯，各種價格矛盾都希望從鐵路運價中找到出路。在通貨膨脹嚴重、價格上漲時，為了穩定價格水平，維護社會穩定，鐵路運輸不能提價;在通貨緊縮時期，為降低成本，減少企業負擔，促進生產企業發展，鐵路運價也不能調整。運價體系是歷史上每一時期針對當時的突出矛盾和問題提出不同的調價措施逐步累加形成的補丁價格體系，缺乏能適應市場變化和鐵路運輸特點的機制。

二、鐵路運價總水平和構成不合理

1.鐵路基本運價總水平仍然偏低

由于對鐵路客貨運運輸成本缺乏深入研究，定價基礎不牢靠，保本微利的指導思想使鐵路運價長期偏低。鐵路企業存在成本不清、經營效率不高等壟斷行業的通病，依據成本定價缺乏科學性。首先，鐵路運輸只有總成本，客貨運成本分攤缺乏客觀標準，這在一定程度上影響了定價的科學性。另外，因為鐵路屬于基礎設施，影響面大，調價時也多按照保本微利的原則從嚴掌握，根據鐵路虧損額和運輸周轉量大小，計算需要調整的運價，調整到可以使得鐵路不虧損。其次，不同的貨物的運價和運輸成本缺乏直接相關關系。這些因素都導致鐵路運價水平不高。

2.鐵路建設基金未能與基本運價有機結合，使運價配置資源的經濟功能不能得以正常發揮

不可否認，鐵路建設基金的征集對鐵路運輸業的發展起了很大的作用，但采取這種征集辦法對鐵路運價配置經濟資源功能的發揮，卻是不利的。因為人為的將貨運價格劃分為運營價格和基金兩部分，按不同的標準計收，制定專門用途，不僅使貨主負擔不公平，鐵路部門無法統籌合理安排鐵路運營、建設基金，削弱了鐵路建設融資能力，而且產生了不利的社會影響。一方面，鐵路建設基金針對用戶占用的鐵路運輸能力按噸收取，沒有考慮貨物類別和遞遠遞減等因素，造成貨主負擔不均衡;另一方面，鐵路建設基金不參加盈虧計算，降低了鐵路運輸企業盈利能力，這使得鐵路運輸企業自從1994年連續5年虧損后，從1999年到目前為之也僅處于保本狀態，無力吸引民間或者國外資本，以直接的方式進入鐵路建設、運營領域，利用社會資金停留在銀行貸款等較低層次，對鐵路發展起到了相當的阻礙作用。

3.運價體系復雜，削弱了鐵路在綜合運輸市場上的競爭力

鐵路運輸價外收費過多，導致廣義運價總水平偏高，鐵路運雜費同主體運價的總和呈同一水平。鐵路運輸業目前各項附加收費名目繁多，而鐵路運力緊張的路段利用其壟斷地位亂加價、亂收費現象也更為嚴重。一些地方政府越權征收建設費、附加費，許多建設費或附加費與鐵路建設沒有關系。鐵路運輸的延伸服務不服務也收費，這些亂收費現象擾亂了價格秩序，加重了鐵路運輸企業負擔，導致一方面鐵路運營虧損大，另一方面貨主感到運價太高，承受不了。過多和過高的價外收費也使提價困難重重。

三、現行鐵路運價形成機制及相關體制存在的問題

1.運價形成機制行政化過濃，運價調節機制僵化

我國鐵路法規定國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價由國務院鐵路主管部門擬定，報國務院批準。貨物運輸雜費的收費項目由國務院鐵路主管部門規定。目前由中央統一管理運價占鐵路運價的主要部分，運價由國家根據自己的判斷在適當的時期進行一次性調價，不僅周期長，而且一定下來就很難變動。這種高度集中的、行政化過濃的鐵路運價形成機制的直接后果，是鐵路運價機制僵化，不能適應市場競爭的要求，在運輸市場中只能處于被動挨打局面。我國鐵路實行低運價政策曾長達40年之久，鐵路的低運價水平抑制了鐵路運輸業的發展，造成鐵路運輸能力出奇短缺，“買票難、坐車難”曾日甚一日地困擾著企業和旅客。而當傳統計劃經濟在向商品經濟乃至市場經濟轉軌時，其他運輸業紛紛走向市場，得到了迅速發展并占領客運市場，鐵路運能開始逐漸飽和，需求呈下降局面。這時，“鐵路客運價格卻大幅度上調，造成運力結構失調，客流量急劇滑坡”。其次，由于不同地區間經濟發展水平的差異，勢必形成各條線上個別成本的不同，以及各地運輸企業之間的成本差異，全路實行統一運價，難以充分體現各鐵路企業在運輸過程中所投入的勞動和創造的價值，可能會造成不同地區運輸企業之間的不公平。

2.現行制度存在缺陷

按照財務制度區分，鐵路運輸企業的任務可以分為兩部分，一部分是正常的運輸生產，這是鐵路運輸的主業，其收入全部上交鐵道部，實行“管內歸己、直通清算”，鐵道部統收統支統分，統負盈虧;另一部分是企業的多元化經營，其經營權和收入分配權歸企業支配。而且由于國家鐵路在組織上集中統一領導，運輸上統一調度指揮，經濟上統收統支統分，所以實際上是一家大企業，各鐵路局名義上雖是國家鐵路運輸企業，但并未成為法人實體和市場競爭主體，沒有獨立完整的經濟核算。這種制度一方面使鐵路運輸企業在運輸經營中，缺乏應有的市場競爭壓力，缺乏利益激勵機制和有效的約束機制，對主業運營效益麻木不仁；另一方面導致鐵路運輸企業過分重視多種經營的發展，通過種種手段對客戶進行價外收費，從而也干擾了價格秩序。

3.鐵路運價調整的科學性和規范性不夠

現行鐵路價格制定和調整的依據主要是《價格法》和《鐵路法》，以及國家發展改革委員會和鐵道部的相關文件、通知和規定，在《價格法》中沒有專門針對鐵路定價的內容，只有對壟斷行業價格相關問題的規范，《鐵路法》也只有對鐵路運價的制定、調整辦法也只有一些原則性規定，而沒有具體的、細化的說明，而且這兩個法律實施的時間久遠。同時，國家發改委和鐵道部的相關文件、通知主要是對一些特殊的、具體的運輸方式的價格制定和調整辦法。目前沒有一個管理辦法對制定和調整運價的方法、權限及相關信息的取得和披露等做出科學的規范。

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