市場經濟發展與我國行政信賴保護之構建

[摘要] 政府信用缺失正嚴重制約著我國市場經濟的正常運行，也影響社會的穩定與和諧。借鑒法治發達國家經驗，確立信賴保護原則，進行相應的制度建設是建設誠信政府， 推動經濟發展的一項有力舉措。

[關鍵詞] 市場經濟 信賴保護 制度構建

一、行政信賴保護的基本內涵及其功能

行政信賴保護肇始于德國行政法院判例，后經日本和我國臺灣地區等的效仿、繼承與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則和憲法原則。在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預期的制度，美國的不得翻供制度等。

就其涵義而言，行政信賴保護是指在現代法治國家中，基于保護人民正當權益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預期的行為、承諾、規則、慣例、狀態等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔相應的法律責任，如因重大公共利益需要變更時也必須作出相應的補救安排。

行政信賴保護要求政府守承諾講誠信，禁止政府出爾反爾，反復無常，不得擅自改變已經生效的行政行為。如因重大公共利益需要變更行政行為而損害人民利益時，應當予以賠償或合理補償。其目的是為私人對國家的信賴提供一定形式和程序的保護，即保障私人的既得權并維護法律秩序的安定性。

行政信賴保護在行政領域的運用可以增強行政機關的責任感，通過明確的責任承擔機制來約束和監督行政行為，使得行政機關在做出行政行為時不得不三思而后行，由此起到事先規范行政行為、防止行政行為隨意性的效果。它適用于行政權力運作的全過程，兼具實體和程序價值，對羈束行為與裁量行為都具有規范作用，尤其對行政裁量行為有著不可替代的控制功能。因此，行政信賴保護是化解政府執政“合法性危機”的良藥，也是維護政府公信力的最重要的保證，它由當代社會的經濟基礎決定又反過來指導著社會經濟的發展。可以說，行政法上的信賴保護原則是專門針對政府信用問題的，是防止政府失信的有力武器。簡言之，行政信賴保護的最直接功能是打造誠信政府。

二、建立行政信賴保護制度是市場經濟發展的迫切要求

隨著我國社會經濟生活的發展，有關市場經濟的許多問題也慢慢變得清晰起來。市場經濟是法制經濟，同時也是信用經濟的觀念正逐漸被人們所接受。市場經濟必然要求安全性、穩定性、秩序性，否則市場經濟就不能健康發展。這就進一步要求每個市場主體都必須以誠信為本，講實話、辦實事，遵守信用。俗話說，“人無信而不立”。在現代市場經濟的運行中，“信任”被普遍認為是除物質資本和人力資本之外決定一個國家經濟增長和社會進步的主要社會資本。在某種意義上，信任作為市場經濟的潤滑劑，決定了經濟實體的規模、組織方式、交易范圍和交易形式。

廣義的信用是指社會主體之間以誠實守信為基礎的價值取向，它既是私人交往的起碼準則，也當然應是政府和公民關系的準則。“無恒產者無恒心”，如果政府不能保護公民正當的信賴利益，公民對未來感到不確定，在交易中就會層層防范，交易成本就會激增，經濟效率很難提高。信用可以視為一切文明的生產方式、生活方式的立足點和歸宿。可以這樣說，信用發展到什么程度，社會經濟制度就貫徹到什么程度，法治就進行到什么程度，體制的效率就達到什么程度。

但是在我們的社會經濟生活中，不講信用已成為一種司空見慣的現象。信用缺失不僅表現為市場參與者存在著失信行為，而且在政府及執法者中也存在著信用低落現象。信用缺失，尤其是政府信用缺失正嚴重制約著我國市場經濟的正常運行，影響著我國對外開放的環境，也使廣大公民的利益受到嚴重損害，障礙我國依法治國的全面推進和社會主義和諧社會的構建。因此，當前我們必須整頓和規范信用秩序。而在社會信用體系中，政府信用處于基礎和核心地位。所以，當前整頓和規范信用秩序，應把加強政府信用建設，構建誠信政府放在首要位置。借鑒法治發達國家經驗，確立信賴保護原則，進行相應的制度建設是建設誠信政府的一項有力舉措。

三、我國行政信賴保護的立法現狀與問題

在學術界和實務界的推動下，體現現代實質意義的“法治”精神的信賴保護原則已經逐步在我國立法上予以體現。1999年11月最高人民法院通過的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中涉及信賴保護問題；2004年3月14日通過的憲法修正案規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家尊重和保障人權”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，被理論界視為信賴保護原則在行政法規范上確立的憲法依據；2004年3月22日國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》，將“誠實守信”作為依法行政的基本要求之一明確規定下來；2004年7月1日實施的《中華人民共和國行政許可法》，首次以立法的形式提出了信賴保護原則。該法第8條規定：“公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律，法規，規章修改或廢止，或者準許行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或撤回已經生效的行政許可。由此給公民，法人或其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”然而，拿真正的信賴保護制度進行對照，我國的行政信賴保護還有許多缺憾。

1.觀念上漠視個人利益的保護

長期以來，由于實行中央高度集權的計劃經濟，國家利益與每個社會成員的利益緊緊地捆綁在起，社會成員不存在獨立于國家整體利益之外的個人利益。有意或無意間以犧牲個人利益來保全整體利益。目前，這種漠視個人利益的思想在我國政府及其官員中仍一定程度的存在。

2.立法缺失，適用范圍有限

我國目前單行行政法中唯一引入信賴保護原則的是《行政許可法》。雖然該法第8條作出了行政機關不得擅自改變已生效的行政許可，如撤銷或變更應補償等規定，但這種規定只是泛泛而談，何為公共利益？實踐中具體如何補償，受害人應如何主張自己的權利，主張權利的時效，補償限額等問題都沒有明確的規定，司法實踐中操作困難，公民的合法權利很難得到實際保障。而其他重要的法律法規尚未規定信賴保護原則，行政程序法尚處在起草建議階段，信賴保護的適用范圍還很有限。

3.行政行為的撤銷與廢止制度缺失

信賴保護原則在行政法上主要體現為對行政行為的撤銷與廢止設置必要的限制，然而，我國立法并沒有嚴格區分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結果是行政相對人的信賴利益得不到切實的保障，政府的公信力無法得到提升。

4.行政補償和國家賠償制度不完善

有損害必有補償或賠償，這是法治國家對社會成員的承諾。然而，就補償而言，目前，在立法上我國有關行政補償的規定只是散見于各個單行法中，而且過于籠統，補償的范圍、標準、程序等缺乏統一性。在實際操作中，補償不公、補償不到位甚至應補不補的情況比比皆是;而現行的《國家賠償法》更是因為賠償范圍過窄，賠償標準過低、賠償條件程序過于苛刻，“口惠而實不至”，甚至被人們戲稱為“國家不賠法”。

5.監督救濟制度缺失

一方面，立法的缺失，使得司法機關對信賴利益進行司法救濟的過程中，往往存在無法可依的局面；另一方面我國行政復議法和行政訴訟法，將行政指導、行政合同、規章及以下的行政規范排除在復議和司法審查范圍之外，不能對行政行為的隨意改變形成全面有效的司法監督和制約，公民因上述行政行為的改變而使信賴利益受到損害也難以尋求法律救濟。

四、建立完善我國行政信賴保護制度的構想

中國發展市場經濟，最大的危害是行政權力的濫用，在公法領域引進私法的誠信原則，建立行政信賴保護保護制度，制約行政權的運行，是一個必然選擇。在此，筆者對信賴保護制度在我國的建立和完善提出一些初步的構想。

1.樹立誠信政府的觀念，培養“以民為本”的執政理念

這里關鍵是要使每一個政府官員都能對政府的權力來源和行使規則有一個正確的了解。依照 “社會契約論”理論，政府的每項權力都來自人民的授予和委托，因此，政府必須在合法的范圍內，誠實守信的行使權力，履行職責；一切國家權力皆來源于人民，它為民所有，更要為民所用。中國新一代領導人提出：立黨為公，執政為民，要“以人為本”，正是順應中國社會轉型的要求，執政理念從“以國家為本”向“以民為本” 的轉變。

2.加快行政信賴保護的法制化建設

冷觀我國現狀，目前尚不具備適用信賴保護原則的條件，首先是立法缺失。“我國法官消極主義的作風和司法權孱弱的現狀使得寄希望于法官造法，大膽運用原則判案恐怕還需假以時日。”因此，將信賴保護原則寫入立法是關鍵的一步。

(1)制定我國的行政程序法：要盡快制定統一的《行政程序法》，在將來的《行政程序法》中明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則，拓寬信賴保護原則的適用領域。具體做法可以借鑒德國行政程序法和我國臺灣地區行政程序法的相關規定，就信賴保護原則的適用范圍、構成條件、程序等作出原則性的規定。

(2)在各單行行政法中明確信賴保護原則的具體運用和制度:要完善行政許可法中關于行政信賴保護的規定，并在其他相關單行行政法中對行政信賴保護加以具體規定。

除了行政程序法，行政法很難會有制定統一法典的機會，錯過這個機會，信賴保護原則就有被擱置的危險，因此筆者強烈渴望將來的行政程序法中能接納這一體現法治進步的重要原則。

3.建立完善行政行為的撤銷與廢止制度

要在未來的行政程序法中以信賴保護原則為統率，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外，科學界定可撤銷行政行為的范圍。然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區分為授益、負擔及復效的行政行為，針對不同的行為設置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。

4.完善行政補償制度和國家賠償制度

為了切實保護公民對行政的信賴利益，必須完善我國的行政補償制度和國家賠償制度。關鍵是要制定統一的行政補償法，修改國家賠償法。并以此為依托，擴大補償、賠償的范圍；提高補償、賠償的標準；完善補償、賠償的程序。

5.建立完善監督救濟制度

（1)完善行政復議和行政訴訟制度。行政復議和行政訴訟兼具對行政的監督功能和對公民權益的救濟功能。我國目前的行政復議法和行政訴訟還不能擔當這個重任，所以筆者建議適時對行政復議法和行政訴訟法做大的修改，將行政指導、行政合同、規章及以下的行政規范都納入司法審查范圍，短時期內可以司法解釋的形式予以補充。

(2)建立行政判例制度。信賴保護原則屬于比較抽象、具有彈性的法律原則，從世界各國的經驗來看，信賴保護原則的良好適用，需要在實踐中積累經驗，并通過司法判例加以固定化，保證國家法律適用的統一，我國應當予以借鑒。

6.推進政務公開，完善政府責任制度

沒有了解，何來信賴？政務公開既是公民參政、議政、監督行政的前提，也是構建政府和公民相互信任關系的基礎。因此，要積極推進政務公開，增加行政的透明度，有效監督政府行為，防止其言而無信，出爾反爾；同時，通過公開，保障公民參政、議政，增加官民之間的了解、溝通和信任，建立現代社會官民之間相互信任的良好合作關系。

當前推進政務公開工作的關鍵是要認真貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》。該條例于2007年1月17日由國務院頒布，并已于2008年5月1日開始施行。

政府失信和政府責任制的不健全也有很大關系。因此，建立行政信賴保護，進行政府信用建設，還必須完善政府責任制度。當前特別需要強化政府的政治責任，建立和完善行政首長在政府工作中出現重大違法、失職、濫用職權等情形時罷免、引咎辭職或責令辭職的責任制度。

筆者最后還要強調，政府不能把信賴保護視為是對社會成員的恩惠，而要明確這是一項必須履行的公法義務。將信賴保護作為論題決不限于介紹該制度本身，而是誠盼借此推動整個行政法治體制的革新，經濟的發展。

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