打造高效的人代會

近年來，在全國以及地方各級人代會上時有“雷人言論”出現。有的代表習慣就雞毛蒜皮的事情發表議論，提一些花里胡哨的議案、建議，實際上很多都不應該在人代會上討論。許多重大的問題，比如預算，卻鮮有問津。如何理性分析這一現象？如何打造高效的人代會？人大制度專家蔡定劍對此作了解讀。

新聞背景：

在全國和一些地方的人代會上，引起轟動的不一定是國家大事，也不一定是敏感話題，可能只是花邊新聞。代表中的電影大導演建議，國家往電影里撒15億元；家電企業老總建議，“家電下鄉”下到城市低保戶；中學校長建議，禁止學生帶手機進學校；保險公司老總建議，建立強制醫療責任險；風景區的老總紛紛建議，快點恢復五一黃金周。

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為誰說話，關鍵是誰決定你

□怎么樣看待人代會上的“雷人言論”？人大代表應該站在階層利益說話還是站在公眾利益說話？

■這個問題要從代議制說起。西方代議制理論有個發展過程。

早期的代議制有點像選舉香港特首和立法會，有各種界別代表。西方國家是等級代表，也有行業代表，這就很清楚，為行業或者社會階層利益說話，是等級、階級和行業代議制。

這是原始的、落后的制度。首先這不公平，界別很難窮盡，界別人數多少也難界定。另外，代表只為行業利益說話，如果不按利益說話就要被罷免。議會成了分贓會了，變成了地方利益的議會，開會的時候畢竟要站在全局的角度。

代議制第二階段發展到普選。現在的代議制都是以地域為單位，按人頭來選舉，打破行業界限，脫離了以行業、階層利益劃分的代議制。一般來說，在大問題上，議員要服從選民，要不然下次選不上了，一些具體問題議員則要有自己的考慮。

在西方，政黨也是另一個掣肘因素，因為本政黨政策和地區老百姓利益可能不完全一致。美國的政黨組織性較差，發生矛盾時，議員往往聽選民的。在歐洲國家和日本、新加坡，政黨比較強，就要聽政黨的，因為當選議員取決于政黨是否推選你。我國臺灣地區也是這樣，李敖可以不靠政黨，一般人不行。

所以，為誰說話，關鍵是誰決定你，中國也適合這個原理。

□您是怎么看待近年來“炮轟代表”、“直言代表”現象的？

■早期的時候，不少代表什么也不敢說。現在社會空間大了，人代會在小問題的討論上比較有活力。不過，有的代表習慣就雞毛蒜皮的事情發表議論，提一些花里胡哨的議案、建議，實際上很多都不是應該在人代會上討論的。許多重大的問題，比如預算，有多少人在談？預算問題不是天大的問題嗎？錢怎么花的，怎么撥款？這才是人大要決定的問題。

一些代表說話可能帶著行業色彩、部門的立場，但是與選區沒有關系。這些問題都應該引起我們的重視。

人大應該管什么樣的事情？

□有人提出，代表在人代會上談了很多小問題，嚴重影響了人代會的應有效率。

■我認同這種觀點。會議不應該是發散性的，應當集中精力探討國家層面的問題，制度性的問題。如果什么事都在海闊天空地講，講得好像熱熱鬧鬧，但實際并不決定問題。

□那么人大應該管什么樣的事情？

■人民代表大會有對國家或地方重大事情作出決定的權力，這就是人民代表大會四類職權立法權、決定權、任免權、監督權中的決定權。

目前來說，決定權與其他職權比，恐怕是一項“軟”權力。說它“軟”，是由于它不像立法權那么明確，便于行使，也不像選舉任免權那么實在，必須依法行使。人們對什么“重大事項”應提交人民代表大會來決定有許多很不一致的認識，加上決定權與黨委的決策權和政府的管理決定權界限并不很明確，使得這項權力行使起來很不容易。

重大事項必須確確實實是本國或本行政區域內的大事，而不能討論雞毛蒜皮的那些小事。什么是大事？它必須是本地區內帶根本性、全局性和長遠性的事，而不是那些瑣碎的、枝節性的、短暫的事。

憲法對全國人大及其常委會明確列舉了決定權范圍，人大代表應該圍繞這些內容建言獻策，共商國是。

□人民代表大會行使職權的重點是什么？

■人民代表大會行使職權都在會議上，因此，開好代表大會是至關重要的。應該說，自人大建立以來都十分重視開好人代會，每次會議都作為國家政治生活中的一件大事，搞得轟轟烈烈。但是以什么標準來衡量人代會，則大有文章可做。如果僅注意形式上的轟轟烈烈，滿足于會議開成“團結的象征”，“勝利的大會”，而不注重大會是否真正行使了憲法職權，代表作用有沒有充分發揮，人民的意志和利益有沒有充分表達和實現，那么，這樣的會未必就算是開好了。

開好人代會，控制人大代表數量

□2009年，全國以及地方各級人代會會期都有一定程度的縮減。有人認為，在較短的會期里，要討論決定世界上人口最多國家的大事，難度極大。

■我國的人代會是世界上議會會期最短的之一。全國人代會會期大約半個月左右，需討論決定的議題有十幾項，每個議題討論平均不到一天時間，然后就對其投票通過。連重要的法律議案也是如此。代表來自生產工作的第一線，有的對法律案中概念還沒來得及理解，就投票決定它，不說草率，至少顯得有些匆忙。我認為，要讓人代會能充裕、審慎、科學地討論決定問題，其中措施之一即是加長會期。但是，話說回來，兼職代表制度又決定我們不能開太長的會。

□是不是可以讓人大代表職業化，那樣可以保障他們更好地履行職責。

■這倒不是核心的問題，這么多專職人大代表就麻煩了，專職化不能解決問題。問題在于，全國人大的代表太多，給會議組織工作帶來一系列難題。

由于代表多，就不好開全體會議審議議案。假若讓每個代表在全體會議上有發言機會，每個代表就一個議題發言10分鐘的話，大會發言一遍的時間就需要2個月。即使一個代表發言一分鐘，那也將近3000分鐘。

那么只有采取代表團和代表小組會議形式審議議案，雖然能解決代表發言時間問題，但又產生一系列其他問題。

首先是會議不便于交流。代表對所討論的議題都沒有直接交流的機會，只能在按地區劃分的小組范圍內交流。這實質上也就不可能展開充分的討論，更談不上對一些重要的有不同意見的問題進行辯論。

其次是簡報成災。由于不能直接交流，只能憑借大會簡報交流，于是出現兩難的情況：一方面，每個代表都說簡報反映自己的意見太少；另一方面，每個代表又都說簡報總數太多，要求減少簡報。假使每個代表就一個議題發言一次登一份簡報，就有近3000份，代表整天開會幾乎沒有時間看簡報。所以，代表小組討論往往等于自彈自吹，沒有相互交流，更沒有交鋒。

由于代表人數太多，會議組織復雜，以全國人代會為例，近3000名代表就需直接服務的工作人員2000多人，間接服務的人員至少萬名以上，會議預算經費連年增加。

□如何才能讓人代會開得更好，更有效率？您有什么建議？

■開好人代會首要的一條，就是減少現有人大代表的數量。代表機構的廣泛性關系到代表機構的民主性，但代表數量多少是有限度的。這個限度的原則就是必須便于召開會議、充分討論問題和決定問題。如果代表人數多得不便于討論、決定問題時，那代表的廣泛性和民主性的意義也就失去了。

第二，是減少第一線領導干部和先進模范人物的代表。讓更多的職業政治家、社會活動家成為人大代表。減少第一線生產工作上的人擔任人大代表，就有可能讓會議開得長一些，也可能使代表有更多的精力考慮履行職責。

第三，呼吁建立人代會辯論制度。其實，老一代國家領導人對此早有明示。1956年周恩來就指出：將來在代表大會上要建立辯論制度。就是說，人大代表提出的意見，政府要出來回答，回答對了，代表滿意；不對，就可以起來爭論。資本主義國家的制度我們不能學，但是西方的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同的方面來發現問題。

第四，提高代表本身的素質。要使每個代表在人代會會議期間能夠積極主動地依憲法和法律履行職責，有賴于提高代表素質，根本的要靠改進選舉制度，通過競爭機制選出優秀代表。人大代表必須清楚意識到自己作為代表的責任，而不是僅意識到作為代表的榮譽。作為代表必須懂得并且善于行使憲法和法律賦予代表的權利，而不是只會“聆聽”領導的報告，“衷心擁護”、“完全贊成”審議的報告和通過的議案。

（蔡定劍：中國政法大學憲政研究所所長，兼任北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心執行主任，博士生導師。主要研究方向：人民代表大會制度、民主理論等。）