讓村民自治擺脫“成長(zhǎng)的煩惱”

現(xiàn)行的村委會(huì)組織法于1988年頒布實(shí)施，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，該法在實(shí)踐中開始呈現(xiàn)出滯后性，亟須修改。目前，村委會(huì)組織法的修改程序已經(jīng)啟動(dòng)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2009年立法計(jì)劃，修訂草案將于年內(nèi)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。面對(duì)諸多“成長(zhǎng)的煩惱”，人們期待，通過(guò)法律的完善來(lái)推進(jìn)村民自治這一具有中國(guó)特色的基層民主模式不斷走向成熟。

作為“中國(guó)式的草根民主”，發(fā)端于20世紀(jì)80年代初期的村民自治順應(yīng)了農(nóng)村改革需要，與改革開放相伴而生共同成長(zhǎng)，目前已成為在農(nóng)村基層實(shí)行的一項(xiàng)基本治理制度。截至2007年底，全國(guó)共有611234個(gè)村委會(huì)，村委會(huì)成員2411074人。

據(jù)了解，實(shí)現(xiàn)村民自治以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村普遍完成了6至7屆村委會(huì)選舉，平均參選率保持在80%左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)已有29個(gè)省份頒布村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，31個(gè)省份出臺(tái)了村委會(huì)選舉辦法，7個(gè)省份專門制定了村務(wù)公開條例，一些省份還制定了村民代表會(huì)議規(guī)則和村務(wù)管理辦法等行政規(guī)章。

隨著社會(huì)的發(fā)展變化，現(xiàn)行的村委會(huì)組織法在實(shí)踐中開始呈現(xiàn)出滯后性。賄選、村官腐敗等各類亂象，以及流動(dòng)人口選舉權(quán)利落實(shí)等新情況，都需要法律的進(jìn)一步規(guī)范。

“實(shí)施村委會(huì)組織法面臨的三個(gè)新課題”

浙江省金華市某監(jiān)獄，45歲的鄭其優(yōu)，每天只能望著鐵窗唏噓不已。這位浙江省永康市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鄭村原黨支部書記、村委會(huì)主任，曾經(jīng)風(fēng)光的“鄭九萬(wàn)式的好書記”，因受賄52萬(wàn)元而成為階下囚。

“屢見不鮮?！敝醒朦h校三農(nóng)問(wèn)題研究中心主任張虎林這樣形容村官腐敗現(xiàn)象。

據(jù)悉，新農(nóng)村建設(shè)中，大量資金流入農(nóng)村，大批項(xiàng)目在農(nóng)村展開，那些想撈錢的村官有了許多新誘惑。

隨著我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化對(duì)農(nóng)村影響的不斷加深，實(shí)施村委會(huì)組織法也面臨著許多新情況、新問(wèn)題。

除了“村官腐敗”之外，民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉提出了“實(shí)施村委會(huì)組織法面臨的三個(gè)新課題”。

農(nóng)村人口流動(dòng)加大。目前，全國(guó)已有流動(dòng)人口1.4億，未來(lái)5至10年，每年至少還會(huì)新增600萬(wàn)至800萬(wàn)人。如何保障農(nóng)村外出務(wù)工人員的民主權(quán)利，如何發(fā)揮留守人員的參與作用，如何豐富農(nóng)村村民自治實(shí)踐形式，成為此次村委會(huì)組織法修訂的一個(gè)重要內(nèi)容。

由于財(cái)產(chǎn)制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、收入分配制度發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)民群眾在占有生產(chǎn)資料、擁有財(cái)富、受教育程度、組織化程度等方面出現(xiàn)了很大差別，出現(xiàn)了農(nóng)民工人、農(nóng)民雇工、私營(yíng)業(yè)主、企業(yè)管理者等階層，出現(xiàn)了許多新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織。如何使農(nóng)村基層組織更好地代表各階層的利益，是實(shí)施村委會(huì)組織法面臨的又一新課題。

農(nóng)村社會(huì)矛盾凸顯，特別是因土地征用、環(huán)境保護(hù)、集體資產(chǎn)處置、干群關(guān)系等問(wèn)題誘發(fā)的群體性事件呈多發(fā)突發(fā)態(tài)勢(shì)。如何發(fā)揮村民自治功能，把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理和村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)，成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

“從1998年至今的10多年里，農(nóng)村村民自治實(shí)踐積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，需要上升到法律的高度加以鞏固，村民自治的實(shí)踐也需要更加完備的法制體系予以保障，因此，做好村委會(huì)組織法的修訂工作已是客觀需要，迫在眉睫?！崩顚W(xué)舉說(shuō)。

村務(wù)公開亟待“剛性監(jiān)督”

“村委會(huì)權(quán)力太大?！敝袊?guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授焦洪昌稱，按照法律規(guī)定，村民自治主要權(quán)力應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在村民代表大會(huì)或村民大會(huì)，村民委員會(huì)組織法規(guī)定了8個(gè)方面的事項(xiàng)應(yīng)該由村民會(huì)議決策，但實(shí)際上這種民主決策權(quán)并沒有落實(shí)到村民會(huì)議中，村民自治變成了村委會(huì)自治。比如，村干部不公開村務(wù)、不公開賬目，村民常常毫無(wú)辦法。所謂的村民監(jiān)督小組“公示墻”、“明白紙”也形同虛設(shè)。

現(xiàn)行的村委會(huì)組織法第十九條和第二十二條對(duì)農(nóng)民知情權(quán)和村務(wù)公開做了規(guī)定。該法規(guī)定涉及村民利益的，如宅基地的使用方案等事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理。該法規(guī)定了村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布辦理過(guò)程和結(jié)果，接受村民的監(jiān)督。該法還規(guī)定了必須公開的村務(wù)事項(xiàng)和村務(wù)公開不及時(shí)、不真實(shí)的處理方式。

“如果這些規(guī)定能夠得到認(rèn)真、嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，那么村官腐敗的機(jī)會(huì)就會(huì)很小?！比A中師范大學(xué)教授唐鳴指出，“問(wèn)題是近年來(lái)上述規(guī)定在執(zhí)行中遇到很多問(wèn)題，致使執(zhí)行效果大打折扣?！?/p>

對(duì)于目前村務(wù)公開中存在的該公開的不公開、公開的信息不具體、公開的程序不規(guī)范、公開的形式不嚴(yán)肅、公開的時(shí)間不統(tǒng)一、公開的監(jiān)督措施不力等問(wèn)題，中國(guó)政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)博士張國(guó)平認(rèn)為，這些問(wèn)題弱化了村務(wù)公開的效果，在一定程度上使村務(wù)公開制度流于形式。

唐鳴分析，一方面，大量青壯年農(nóng)民長(zhǎng)年外出務(wù)工經(jīng)商，留在村里的許多村民對(duì)村務(wù)不大關(guān)心，一些村官也不愿意召開對(duì)自己行為有監(jiān)督作用的會(huì)議；另一方面，法律未明確規(guī)定村務(wù)公開不及時(shí)、不真實(shí)的責(zé)任，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村務(wù)公開的督促、檢查工作也抓得不夠。

專家建議，這些現(xiàn)實(shí)情況，在未來(lái)村委會(huì)組織法修改時(shí)應(yīng)當(dāng)為立法者所考慮，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，加大剛性監(jiān)督。

據(jù)了解，民政部提出的修訂草案明確了村務(wù)公開、民主理財(cái)?shù)膬?nèi)容及責(zé)任，進(jìn)一步完善了村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督制度。此外，草案還明確了村級(jí)重大決策責(zé)任追究制度，增加了對(duì)村委會(huì)工作審計(jì)的違法罰則。

遏制賄選，避免“村霸”當(dāng)“村官”

“我們這里的選民證跟股票一樣，一天幾個(gè)價(jià)。”2007年，北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)大興莊村委會(huì)換屆選舉的前一周，選票因競(jìng)爭(zhēng)者爭(zhēng)相收購(gòu)而開始出現(xiàn)“一波行情”。該村無(wú)人避諱選民證的買賣，甚至有人在電線桿與垃圾桶上留下電話號(hào)碼，公開叫賣選民證。有的村民干脆在家門上用粉筆寫著：“誰(shuí)拿選民證，必須交600元，二話別說(shuō)?！?/p>

唐鳴認(rèn)為：“由于現(xiàn)行村委會(huì)組織法規(guī)定較為簡(jiǎn)略，在農(nóng)村改革深化、發(fā)展迅速的今天，有很多法律條文亟待細(xì)化。賄選和候選人資格的認(rèn)定均存在法律空當(dāng)?！?/p>

據(jù)悉，現(xiàn)行村委會(huì)組織法和有關(guān)的法律未能明確界定什么是村委會(huì)選舉中的賄選，也未對(duì)司法機(jī)關(guān)介入村委會(huì)選舉中的賄選案件作規(guī)定。

民政部門的同志分析，目前村委會(huì)選舉中存在的賄選問(wèn)題具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是地域的特定性。發(fā)生賄選或不正當(dāng)競(jìng)選案頻率比較高的地方一般都集中在城郊、鎮(zhèn)郊或經(jīng)濟(jì)條件好的行政村。二是主體的復(fù)雜性。實(shí)施賄選或不正當(dāng)競(jìng)選的主體并不排除候選人本人，但更多的時(shí)候是由其親屬、朋友或“競(jìng)選班子”來(lái)操作的。三是形式的多樣性。請(qǐng)客、送禮、給錢、許諾等不一而足。

專家指出，在處理賄選的過(guò)程中目前尚存在三大困難：首先是賄選的認(rèn)定困難，目前關(guān)于賄選的法律規(guī)定還不明確；其次是調(diào)查取證困難，一些村民顧及情面或害怕打擊報(bào)復(fù)不愿挺身作證；最后是處罰困難，關(guān)于“賄選”，目前一經(jīng)查實(shí)即宣布選舉無(wú)效，但如何讓“賄選者”付出代價(jià)、承擔(dān)法律后果尚無(wú)明確法律規(guī)定。

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司的同志透露，村委會(huì)組織法修訂草案中，將會(huì)對(duì)上述困難在規(guī)范層面予以解決，明確定義什么為賄選，賄選涉及的當(dāng)事人到底應(yīng)承擔(dān)怎樣的后果，查實(shí)后對(duì)行賄者如何進(jìn)行處罰。

民政部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人還進(jìn)一步建議，可以在草案中增加規(guī)定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村委會(huì)成員的，村民可以向人民法院提起訴訟，由人民法院認(rèn)定并宣布其當(dāng)選是否有效。

據(jù)悉，民政部提出的修訂草案明確了村委會(huì)選舉違法行為的認(rèn)定和處理。主要內(nèi)容包括：明確了選民資格爭(zhēng)議的處理途徑；明確了選舉違法行為的認(rèn)定和查處途徑。

另外，現(xiàn)行村委會(huì)組織法未對(duì)村委會(huì)成員候選人的資格條件或任職資格作明確規(guī)定，特別是未對(duì)村委會(huì)成員候選人的資格條件或任職資格作規(guī)定。唐鳴舉例稱：“不久前，有村民向我反映他們村村委會(huì)主任是一個(gè)村霸，因觸犯刑法被法院判處兩年有期徒刑緩刑三年，但因村委會(huì)組織法和所在省的村委會(huì)組織法實(shí)施辦法中對(duì)村委會(huì)成員的任職資格都沒有這方面的規(guī)定，除了召開村民會(huì)議將其罷免外，沒有其他辦法能夠解除他的職務(wù)，而該村霸在村里勢(shì)力很大，村民會(huì)議又開不起來(lái)，結(jié)果出現(xiàn)了緩刑人員主持村委會(huì)工作的荒唐局面?！?/p>

“為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，我建議村委會(huì)組織法對(duì)村委會(huì)成員候選人的資格條件或任職資格應(yīng)作詳細(xì)的規(guī)定，即明確規(guī)定哪些人不能成為村委會(huì)成員候選人，哪些人不能任職?！碧气Q建議。

相關(guān)鏈接：村委會(huì)組織法部分修訂內(nèi)容

民政部提出的修訂草案引入了“建制村”概念，增加了村委會(huì)要按照“有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理”設(shè)立的條款，增加了撤村建居的條款，增加了鄉(xiāng)級(jí)人民政府非法干預(yù)村民自治事項(xiàng)的糾錯(cuò)條款等內(nèi)容。